II SA/Ke 226/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 6 marca 2024 r. znak: PSZ.IV.8640.26.2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 6 marca 2024 r., znak: PSZ.IV.8640.26.2024, Wojewoda Świętokrzyski stwierdził niedopuszczalność odwołania P. G. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty Kieleckiego w dniu 24 stycznia 2024 r., nr 1624/aperz/01/24, w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem 10 stycznia 2024 r. oraz prawa do zasiłku z dniem 10 stycznia 2024 r. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że PUP w Kielcach w dniu 24 stycznia 2024 r. wysłał do P. G. listem poleconym, za pośrednictwem operatora pocztowego, ww. decyzję nr 1624/aperz/01/24. Przesyłka została odebrana przez adresata w dniu 31 stycznia 2024 r., co wynika z potwierdzenia odbioru. Odwołanie od powyższej decyzji zainteresowany złożył osobiście w Powiatowym Urzędzie Pracy w Kielcach w dniu 29 stycznia 2024 r. (dowód: pieczęć Punktu Obsługi Klienta Powiatowego Urzędu Pracy w Kielcach). Zatem nastąpiło to przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwołał się do wyroku WSA w Kielcach z 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 1125/13, gdzie przyjęto, że "(...) w sytuacji gdy strona brała udział w postępowaniu (...) bieg terminu do wniesienia odwołania dla strony rozpoczyna się od daty doręczenia decyzji tej stronie. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności nie może wywoływać skutków prawnych. Rozpoznanie w tej sytuacji odwołania od decyzji, która nie została doręczona stronie byłoby naruszeniem przepisów postępowania skutkujących nieważnością decyzji. Z uwagi na powyższe, zasadnie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania (...)". Wojewoda podkreślił, że postanowienie organu odwoławczego stwierdzająceniedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie lub zażalenie nie może zostać rozpoznane. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli zostało złożone przed dniem wprowadzenia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego (co następuje w chwili doręczenia jej stronie postępowania). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. G. podniósł, że w dniu 29 stycznia 2024 r. otrzymał pismo z Urzędu Pracy w Kielcach dotyczące utraty statusu osoby bezrobotnej, na dowód czego dołączył kopertę z pieczątką Urzędu Pocztowego, podpisem oraz informacją, kiedy pismo zostało doręczone. Tego samego dnia tj. 29 stycznia 2024 r. złożył odwołanie do Powiatowego Urzędu Pracy w Kielcach. Otrzymał w odpowiedzi pismo ze Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego, w którym w uzasadnieniu widnieje informacja, iż stwierdzona jest niedopuszczalność odwołania z powodu tego, że pismo odwoławcze złożył 29 stycznia 2024 r., a decyzję od której się odwołuje otrzymał 31 stycznia 2024 r. Jako dowód Wojewoda Świętokrzyski wskazał na potwierdzenie odbioru. Urząd Pocztowy wykazuje natomiast informację, iż list otrzymał 29 stycznia 2024 r. Złożył więc odwołanie w dniu wprowadzenia decyzji administracyjnej do obrotu. Ponadto nadmienił, iż fizycznie niemożliwe byłoby odwołanie się od decyzji, którą otrzymał 2 dni później – tym bardziej, że w odwołaniu podany był numer decyzji, który był podany w liście. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Faktem jest, że wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 831/07). Jeżeli odwołanie zostało wniesione zanim decyzja weszła do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 Kpa, to organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 Kpa. W świetle powyższych przepisów decydujące znaczenie dla uznania dopuszczalności odwołania ma zatem fakt, kiedy doszło do doręczenia decyzji stronie. W rozpatrywanym przypadku istotnie ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji z dnia 24 stycznia 2024 r. wynika, że decyzję tę doręczono skarżącemu w dniu 31 stycznia 2024 r. P. G. konsekwentnie podnosił jednak, że do doręczenia – i to za pośrednictwem operatora pocztowego – doszło już w dniu 29 stycznia 2024r., a więc tego samego dnia kiedy złożył on odwołanie. Przyjęcie, że doręczenia dokonano 29 stycznia 2024 r. powodowałoby zatem, że nie doszło do przedwczesnego wniesienia odwołania. Skarżący do złożonej skargi dołączył kopertę z Powiatowego Urzędu Pracy w Kielcach, adresowaną do niego, z pieczątką urzędu pocztowego zawierającą datę 24 stycznia 2024 r., a zatem datę kiedy decyzja została nadana. Co istotne, w dolnej części koperty znajduje się adnotacja "Doręczono 29.01.2024" wraz z nieczytelnym podpisem. Powyżej znajduje się zaś odrębna pieczęć o treści "Poczta Polska S.A. Urząd Pocztowy Piekoszów". Co więcej, w złożonym w dniu 29 stycznia 2024 r. odwołaniu skarżący przytoczył prawidłowy numer decyzji z dnia 24 stycznia 2024 r. oraz zakwestionował wskazany w niej powód orzeczonej utraty statusu osoby bezrobotnej, tj. niestawiennictwo w wyznaczonym terminie w Powiatowym Urzędzie Pracy. Okoliczności te dodatkowo mogą świadczyć o tym, że skarżący już w dniu 29 stycznia 2029 r. znał treść decyzji. Pokwitowanie (potwierdzenie) odbioru przesyłki stwarza jedynie domniemanie doręczenia, które może być jednak obalone przeciwdowodem. Dokument doręczenia nie jest wyłącznym dowodem okoliczności w nim zawartych. W razie wątpliwości, czy okoliczności zawarte w dowodzie doręczenia odpowiadają rzeczywistości, konieczne jest podjęcie z urzędu właściwych czynności sprawdzających i przeprowadzenie wszelkich potrzebnych dowodów (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z 25 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Łd 331/13). W świetle powyższego, zadaniem Wojewody Świętokrzyskiego – wobec przytoczonych wyżej wątpliwości w zakresie faktycznej daty doręczenia decyzji – było dokonanie stosownych wyjaśnień i ustaleń w tym zakresie, w szczególności przy udziale operatora pocztowego. Skarżący uprawdopodobnił bowiem, że do doręczenia mogło dojść już w dniu 29 stycznia 2024 r., a jak wyżej wskazano data widniejąca na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korzysta co prawda z domniemania prawdziwości, ale nie oznacza to, że wykluczone jest ustalenie odmienne w tym zakresie. Wyjaśnić zatem należy przede wszystkim, kto dokonał adnotacji na złożonej przez skarżącego kopercie – wskazującej na datę doręczenia 29 stycznia 2024 r., w szczególności czy adnotacja ta pochodzi od pracownika poczty, a jeśli tak to dlaczego data wskazana na kopercie różni się od daty widniejącej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, w konsekwencji zaś czy skarżący rzeczywiście otrzymał przesyłkę 29 stycznia 2024 roku. W powyższym kontekście podkreślenia wymaga, że normy regulujące instytucję doręczenia (art. 39-49 Kpa) mają przede wszystkim charakter gwarancyjny, ich celem jest bowiem zapewnienie ochrony jednostce przed nadużyciami ze strony organów administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Wszelkie nieprawidłowości w zakresie doręczeń powinny więc obciążać organy administracji publicznej i nie powinny być interpretowane na szkodę jednostki (wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., II OSK 2259/12, wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14, wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Wojewoda wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe rozważania, dokona stosownych ustaleń w zakresie dokonanego doręczenia, a ich wynik uwzględni w toku dalszego postępowania.