II SA/Ke 23/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Miejskiej w Suchedniowie z dnia 26 lutego 2015 r. nr 15/II/2015 w przedmiocie nadania statutów jednostkom pomocniczym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Suchedniowie uchwałą nr 15/II/2015 z dnia 26 lutego 2015 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 35 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zmianami), dalej zwanej u.s.g., nadała statuty jednostkom pomocniczym Gminy Suchedniów. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości, zarzucając istotne naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutów jednostek pomocniczych Gminy Suchedniów obowiązkowym konsultacjom społecznym z mieszkańcami poszczególnych sołectw i osiedli, w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale Rady Miejskiej w Suchedniowie regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw i osiedli Gminy Suchedniów, podczas, gdy wyżej wskazane przepisy wymagają, przed podjęciem uchwały w przedmiocie nadania statutów jednostkom pomocniczym gminy, przeprowadzenie obligatoryjnych konsultacji społecznych; 2) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 15 załączników do uchwały, kompetencji należących do zebrania osiedla (załączniki nr 1-7) oraz zebrania wiejskiego (załączniki nr 8-11) poprzez użycie zwrotu "w szczególności", podczas, gdy u.s.g. nakłada na radę gminy obowiązek określenia w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu, zadań i form działania jednostki pomocniczej oraz jej organów; 3) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 15 pkt 1 i 2, § 21 ust. 1 i § 30 ust. 1 uchwały, organowi uchwałodawczemu – zebraniu wiejskiemu (załączniki nr 8-11) kompetencji do powoływania i odwoływania Sołtysa i Rady Sołeckiej, podczas, gdy zebranie wiejskie zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. jest w sołectwie jedynie organem uchwałodawczym i nie posiada kompetencji elekcyjnych, natomiast sołtys i Rada Sołecka są wybierani przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania; 4) art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 23 ust. 2 załączników do uchwały, ograniczeń dotyczących czynnego prawa wyborczego poprzez wprowadzenie dodatkowych warunków ważności wyborów Przewodniczącego Osiedla i Zarządu Osiedla oraz Sołtysa i Rady Sołeckiej, uzależniając ważność wyborów od obecności na zebraniu osiedla i zebraniu wiejskim co najmniej 1/5 mieszkańców odpowiednio osiedla i sołectwa uprawnionych do głosowania, podczas, gdy ww. przepis u.s.g. nie wprowadza warunku uzyskania kworum dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej, 5) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 16 ust. 2 załączników do uchwały, kompetencji należących do odpowiednio Przewodniczącego Osiedla oraz Sołtysa, a także w § 20 załączników kompetencji należących do odpowiednio Zarządu Osiedla i Rady Sołeckiej poprzez użycie zwrotu "w szczególności" podczas, gdy u.s.g. nakłada na Radę Gminy obowiązek określenia w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu, zadań i form działania jednostki pomocniczej oraz jej organów. W uzasadnieniu skarżący rozwinął sformułowane zarzuty. Podniósł, że z pisma otrzymanego w dniu 4 grudnia 2019 r. z Urzędu Miasta i Gminy w Suchedniowie wynika, że przed podjęciem uchwały nr 15/II/2015 Rada Miejska w Suchedniowie nie podjęła uchwały w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych, ani nie przeprowadziła takich konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw i osiedli, co prowadzi do wniosku, że do podjęcia uchwały doszło z istotnym naruszeniem prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odnosząc się do naruszenia prawa w § 15 załączników nr 1-11 do uchwały skarżący wskazał, że użycie słowa "w szczególności" przekracza delegację ustawową, którą "niejako" otrzymała Rada Miejska w art. 35 ust. 1 u.s.g. Użycie przez ustawodawcę w art. 35 zwrotu "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami statut jednostki pomocniczej gminy może zawierać regulacje dodatkowe. Nie można jednak wysnuć wniosku, że rada gminy uprawniona jest do określenia kompetencji sołectwa, jego organów tj. zebrania wiejskiego, sołtysa i rady sołeckiej również w formie katalogu otwartego. Takie same zarzuty skarżący sformułował pod adresem § 16 ust. 2 oraz § 20 załączników nr 1-11 do zaskarżonej uchwały. Ponadto w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z mocy art. 36 ust. 2 u.s.g. prawo to przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 36 ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nadanie statutów nie było poprzedzone konsultacjami z mieszkańcami poszczególnych sołectw i osiedli Gminy Suchedniów. Organ zauważył, że jednostki samorządu terytorialnego mogą prowadzić konsultacje społeczne z mieszkańcami w zakresie spraw dotyczących ich funkcjonowania. Konsultacje te mają charakter wyłącznie opiniodawczy. Podjęte bez konsultacji uchwały nie naruszają przepisów ustawy o samorządzie gminnym i innych. Nie można bowiem zaskarżyć takiej uchwały w przypadku, gdy gmina mogąc przeprowadzić konsultacje, nie skorzystała z tego uprawnienia. Przeprowadzenie konsultacji ma bowiem charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny. Nawet gdyby konsultacje przeprowadzono, gmina nie miałaby obowiązku zastosowania się do ich wyników. Konsultacje jedynie są pomocne w lepszym rozeznaniu potrzeb swoich mieszkańców. Zdaniem organu, art. 5a ust. 1 u.s.g. nie wylicza spraw obligatoryjnie wymagających konsultacji, przepisuje jedynie możliwość ich przeprowadzenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy organ zauważył, że w każdym z załączników do uchwały, w treści § 15 użyte zostało sformułowanie "w szczególności". Ma to o tyle znaczenie, że taka konstrukcja zapisów uchwały nie tworzy zamkniętego katalogu kompetencji i tym samym nie narusza prawa. Organ nie przekroczył delegacji ustawowej w omawianym zakresie. Organ wskazał również, że uczestnikami – członkami zebrań są tylko i wyłącznie mieszkańcy poszczególnych osiedli i sołectw, a zatem uprawnieni do głosowania przy wyborze organów jednostki pomocniczej są mieszkańcy tj. posiadający status stałego mieszkańca danej jednostki pomocniczej. Ponadto na tę okoliczność są sporządzane listy obecności ze zwołanych zebrań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Prokuratora okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie Gminy Suchedniów). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, bez względu na datę jej podjęcia. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 u.s.g., który w ust. 1 stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Zasadniczy i najdalej idący zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektów statutów społecznym konsultacjom z mieszkańcami jednostek pomocniczych w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale Rady Miejskiej w Suchedniowie regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g., ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych, o jakich mowa w art. 5a ust. 1 u.s.g., są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018). Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Wniosek taki wynika bezpośrednio z treści tego przepisu, przytoczonego wyżej. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (np. sołectwa czy osiedla) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa (osiedla), któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu gminy podejmującego uchwałę w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej rozstrzyga to, czy poprzedzające uchwalenie tego statutu konsultacje zostały przeprowadzone na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Również reguły wykładni systemowej przemawiają za taką interpretacją powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3 tej ustawy, zatytułowanym "Władze gminy". W rozdziale 1 zaś - "Przepisy ogólne" znajduje się art. 5a. Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce ulokowania danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Oznacza to, że art. 5a znajduje zastosowanie także w wypadku uchwalania statutu jednostki pomocniczej. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r., zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy" (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23). W orzecznictwie sądów administracyjnych odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie uchwały w przedmiocie nadania statutu tym jednostkom, prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały (zob. powołane już wyżej wyroki NSA, WSA w Gdańsku i WSA w Krakowie oraz wyroki: WSA w Gorzowie Wlk. z 5 czerwca 2019 r., II SA/Go 220/19; WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1324/18; z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13; z 11 października 2012 r., III SA/Kr 886/12; z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14; WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., IV SA/Gl 750/15; WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Wa 673/15). Przywołane wyżej poglądy orzecznictwa sąd orzekający podziela. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że uchwała, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g., nie została podjęta. Wynika to wprost z pisma organu z 28 listopada 2019 r. skierowanego do Prokuratury Rejonowej w Skarżysku-Kamiennej. Nie jest także kwestionowane, że nadanie statutów nie było poprzedzone konsultacjami z mieszkańcami poszczególnych sołectw i osiedli Gminy Suchedniów. Nie ma przy tym racji organ podnosząc, że uchwały podjęte bez konsultacji nie naruszają przepisów u.s.g., albowiem konsultacje te mają charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny. Co prawda art. 5a ust. 1 u.s.g. nie wylicza spraw obligatoryjnie wymagających konsultacji, ale – co należy jeszcze raz podkreślić – obowiązek taki wynika z art. 35 ust. 1 u.s.g.: organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Bez wpływu na ustalenie konieczności przeprowadzenia konsultacji, jest podnoszona przez organ okoliczność, że ich wynik, jeśli chodzi o nadanie statutu jednostce pomocniczej gminy, nie jest wiążący dla rady gminy. Brak konsultacji przed nadaniem statutu jednostce pomocniczej stanowi bowiem pominięcie wymogu ustawowego wynikającego z art. 35 ust. 1 u.s.g. i jako takie należy taką sytuację ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. także: E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117 oraz P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się ponadto, że obligatoryjny wymóg konsultacji z mieszkańcami istnieje nie tylko przy uchwaleniu statutu jednostki pomocniczej, ale również przy jego zmianie, przy czym bez znaczenia jest charakter dokonywanych zmian (por. wyrok WSA w Opolu z 10.05.2016 r., II SA/Op 151/16 i powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Z uwagi na stwierdzony brak przeprowadzenia wymaganych ustawą konsultacji z mieszkańcami, których dotyczą uchwalone statuty jednostek pomocniczych gminy, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, za bezprzedmiotowe uznać należy odniesienie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi. Ich merytoryczna ocena nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy. Z podanych wyżej przyczyn, z uwagi na istotne naruszenie przez zaskarżoną uchwałę art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.