II SA/Ke 233/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 22 lutego 2024 r. znak: SKO.PS-80/7559/4355/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. II SA/Ke 233/24 Uzasadnienie Decyzją z 22 lutego 2024 r., znak: SKO.PS/80/7559/4355/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania A. G., utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Solec-Zdrój decyzję z 7 września 2023 r., znak: GOPS.III.5211.16.2023.ODM, o odmowie przyznania świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na J. G. W uzasadnieniu organ II instancji ustalił, że sprawa została zainicjowana wnioskiem A. G. z 8 kwietnia 2019 r. Wyrokiem z 21 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1673/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 662/19 oddalający skargę A. G. oraz uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 3 lipca 2019 r. znak: SKO.PS-80/2418/664/2019 i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. NSA uznał za konieczne wyjaśnienie kiedy A. G. wystąpiła do sądu rodzinnego o przysposobienie małoletniej, co wiąże się ze spełnieniem przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ponownie prowadzonym postepowaniu ustalono, że A. G. złożyła do Sądu Rodzinnego w Busku-Zdroju wniosek o przysposobienie małoletniej J. G. 23 czerwca 2022 r. SKO stwierdziło, że wobec objęcia niniejszą sprawą okresu od 1.02.2019r. do 31.03.2021 r. (tj. począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności do dnia w którym upłynęła ważność orzeczenia o niepełnosprawności wydanego 27.03.2019 r.), organ I instancji prawidłowo uznał, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla A. G. nie powstało. W wymienionym wyżej okresie A. G. nie stanowiła dla małoletniej J. rodziny zastępczej spokrewnionej. Informacyjnie podano, że A. G. poza wnioskiem z 8 kwietnia 2019 r. złożyła kolejno: - wniosek z 28.05.2021 r. wraz z nowym orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Busku-Zdroju z 18.05.2021 r. zaliczającym J. G. do osób niepełnosprawnych do dnia 31.05.2025 r. – sprawa ta jest w trakcie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; - wniosek z 22.11.2022 r. – w wyniku którego decyzją z 16.12.2022 r. znak: GOPS.III.5211.20.2022 organ I instancji przyznał A. G. świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1.11.2022 r. do 31.05.2025 r. W skardze do tut. Sądu A. G. wniosła o uchylenie powyższej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu i instancji, zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, a okoliczności faktyczne sprawy uzasadniały przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na dziecko J. G.; 2. przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 i 107 § 3 w związku z art. 7a § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i nie rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść skarżącej, a w konsekwencji nieprzyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na dziecko J. G., w sytuacji gdy nie sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ; 3. przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez ich wadliwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie do okoliczności stanu faktycznego w sprawie; 4. przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a art. 2, art. 32 i 72 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526) poprzez ich nie zastosowanie do okoliczności stanu faktycznego; W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jej zdaniem nie ma żadnej różnicy pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem przez osobę, która wystąpiła do sądu z wnioskiem o przysposobienie a osobą, która sprawuje faktycznie opiekę na podstawie innego orzeczenia sądowego. Odmienna interpretacja stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa. Skarżąca odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych, z którego wynika, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób nierówny i niedostateczny chronią prawa dzieci i ich rzeczywistych opiekunów, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa. Zdaniem skarżącej, niezbędna jest prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka niepełnosprawnego, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów opieki i utrzymania dziecka. Organy obu instancji podeszły w sposób literalny do interpretacji omawianych przepisów, w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy, a także nie uwzględniając norm konstytucyjnych i Konwencji o Prawach Dziecka. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wobec dyspozycji art. 153 Ppsa zarówno organ administracji publicznej jak i tut. Sąd, związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku NSA z 21 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1673/20. Zgodnie z wytycznymi NSA, rozpoznając ponownie sprawę organ był zobligowany do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez ustalenie, kiedy A. G. wystąpiła do sądu rodzinnego o przysposobienie małoletniej, co wiąże się ze spełnieniem przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, wydając zaskarżoną decyzję, organ wykonał zalecenia w zakresie wskazanym w wyroku NSA z 21 października 2022 r. ustalając, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z 8 kwietnia 2019 r., wniosek o przysposobienie małoletniej J. G., A. G. złożyła do Sądu Rodzinnego w Busku-Zdroju 23 czerwca 2022 r. , a która to okoliczność miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz jego wnikliwej oceny, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej u.ś.r.) stanowiące podstawę do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Negatywne przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 5 lit b u.ś.r. określając m.in., że świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej. Stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2022 r. poz. 447 ze zm.) rodzinę zastępczą lub rodzinny dom dziecka tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, z zastrzeżeniem art. 55 i 58. Rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba, o których mowa w ust. 1, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka (ust. 2). Rodzinę zastępczą zawodową lub rodzinę zastępczą niezawodową tworzą małżonkowie lub osoba, o których mowa w ust. 1, niebędący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka (ust. 3). Podstawę wniosku z 8 kwietnia 2019 r. stanowiło postanowienie Sądu Rejonowego w Rybniku z 5 czerwca 2014 r. sygn. akt IV Nsm [...] orzekające o umieszczeniu małoletniej J. S. (obecnie G.) w rodzinie zastępczej, której funkcje powierzono A. G. i G. G. Nie budzi wątpliwości, że A. G. (siostra matki dziecka) w okresie od dnia złożenia wniosku (8.04.2019 r.) do dnia utraty ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (31.03.2021 r.) nie była rodziną zastępczą spokrewnioną. Nie będąc wstępną lub rodzeństwem dziecka, nie spełniała warunku określonego art. 41 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Z tego względu nie była uprawniona do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego. Nie spełniała również warunku bycia opiekunem faktycznym dziecka w rozumieniu art. 3 pkt 14 u.ś.r., zgodnie z którym opiekun faktyczny dziecka - oznacza to osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Zauważyć należy, że w kwestii dotyczącej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 1128/22 z 30 kwietnia 2024 r., oddalając skargę kasacyjną A. G. NSA kontrolował zgodność z prawem wyroku WSA w Kielcach z 22.02.2022 r., sygn.. akt II SA/Ke 928/21, którym oddalono skargę A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 30 września 2021 r. znak: SKO.PS-80/4659/2429/2021 utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Solec-Zdrój w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na J. G. Wymieniona wyżej sprawa dotyczyła wniosku A. G. złożonego 28 maja 2022 r. W wyroku tym, rozważając kwestię uznania A. G. za opiekuna faktycznego małoletniej J. G. jako przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, NSA odwołał się do akceptowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu prawnego, o konieczności istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy opiekunem a osobą niepełnosprawną, jako warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. (por.: wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., I OSK 911/21; 12 lipca 2022 r., I OSK 1761/21; 28 września 2022 r., I OSK 2293/21; 4 października 2022 r., I OSK 2335/21; 6 lipca 2023 r., I OSK 677/21). Za nieuprawnione Sąd przyjął oczekiwanie autorki kasacji rozszerzenia rozumienia pojęcia "opiekun faktyczny", wyrażonego w art. 3 pkt 14 u.ś.r., także na inne osoby niż wskazane w zawartej w nim definicji legalnej, w szczególności na osoby, których cechą definiującą jest wyłącznie sprawowanie opieki faktycznej nad osobą niepełnosprawną, a które nie złożyły wniosku o przysposobienie dziecka. Podstawy do dokonania takiego rozszerzenia znaczenia owego pojęcia nie może także stanowić wzgląd na konieczność prokonstytucyjnego interpretowania przepisów o świadczeniu pielęgnacyjnym. W uzasadnieniu stwierdzono, że Trybunał w swoich orzeczeniach nie zakwestionował, jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i niepełnosprawnym, wobec którego sprawowana była opieka. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono przy tym, że celem regulacji prawnych statuujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny (por.: wyroki TK z 15 listopada 2006 r., P 23/05 i 18 lipca 2008 r., P 27/07). Jak wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku: "W najbardziej istotnym dla okoliczności badanej sprawy wyroku z 22 lipca 2008 r., P 41/07 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że norma wynikająca z art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy w zakresie, w jakim wyłącza możliwość uzyskania zasiłku przez rodzinę zastępczą, na której jednocześnie ciąży obowiązek alimentacyjny, stanowi naruszenie zasady równości i jest niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny wynikającymi z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. Tym samym, również w przypadku rodzin zastępczych odwołano się do przesłanki obowiązku alimentacyjnego w rozumieniu przepisów k.r.o. Zatem wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej to kwestia istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobami tworzącymi rodzinę zastępczą okazała się prawnie relewantna z punktu widzenia stwierdzonej niekonstytucyjności ww. przepisów ustawy. W konsekwencji należy uznać, iż nie każda forma pieczy zastępczej nad niepełnosprawną osobą małoletnią daje podstawę do przyznania opiekunowi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego." Podzielając zaprezentowaną wyżej argumentację, nie budzi wątpliwości, że rodzinie zastępczej przysługiwałoby świadczenie pielęgnacyjne tylko wtedy, gdyby tworzyły ją osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., czyli wyróżnione z tytułu obciążenia obowiązkiem alimentacyjnym, a nie z tytułu sprawowania funkcji rodziny zastępczej niezawodowej. Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. sam fakt sprawowania opieki faktycznej, nie ma decydującego znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1286/14). Skoro, jak ustaliły orzekające w sprawie organy, A. G. wniosek o przysposobienie małoletniej J. G. złożyła w dniu 23 czerwca 2022 r. to zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 14 u.ś.r. w realiach niniejszej sprawy nie mogła zostać uznana za opiekuna faktycznego dziecka, a w konsekwencji brak było podstaw do przyznania skarżącej, również z tego powodu, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko. Ocena wystąpienia przesłanek do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego dotyczyła okresu od 1.02.2019 r. do 31.03.2021 r. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.