II SA/Ke 233/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Górno z dnia 20 listopada 2024 r. nr XIV/80/2024 w przedmiocie wyrażenia zgody na użytkowanie lokalu użytkowego oraz odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Górno na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 20 listopada 2024 r. Rada Gminy Górno, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024r. poz. 1465), zwanej dalej "u.s.g.", art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145), zwanej dalej "u.g.n.", podjęła uchwałę nr XIV/80/2024 w sprawie zgody na użytkowanie lokalu użytkowego przy ul. Świętokrzyskiej 70 w Leszczynach oraz odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy użytkowania dla K. W § 1 ww. aktu uchwalono, że wyraża się zgodę na obciążenie prawem użytkowania lokalu użytkowego, stanowiącego własność Gminy Górno, na czas nieoznaczony, wraz z wpisem tego prawa do księgi wieczystej na rzecz Stowarzyszenia K.". Przedmiotem użytkowania będzie użyczany dotychczas lokal użytkowy położony w budynku remizy na piętrze wraz z zapleczem socjalnym oraz łazienką, która znajduje się na parterze. Lokal znajduje się w Leszczynach, przy ul. Świętokrzyskiej 70, gmina Górno, powiat kielecki, województwo świętokrzyskie, na działce ewidencyjnej nr 649, dla której Sąd Rejonowy w Kielcach prowadzi księgę wieczystą nr KI 1L/00123244/7. Z kolei z § 2 uchwały wynika, że wyraża się zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy użytkowania nieruchomości opisanej w § 1 niniejszej uchwały. W uzasadnieniu aktu podniesiono m.in., że lokal użytkowy opisany w § 1 uchwały był już od wielu lat użytkowany przez K. Dotychczasowy użytkownik korzystał z przedmiotu umowy zgodnie z jego przeznaczeniem i celem użytkowania, jakim było odbywanie cyklicznych spotkań i integracja seniorów z miejscowości Leszczyny i okolic. Z uwagi na problemy stwarzane przez Wójta Gminy Górno i wynikłe z tego animozje, użytkownik zwrócił się do Rady Gminy Górno z wnioskiem o wyrażenie zgody na obciążenie przedmiotowego lokalu bezterminowym prawem użytkowania w celu bezkonfliktowego jego wykorzystywania na cele użyteczne społecznie. Mając na uwadze powyższe, podjęcie przedmiotowej uchwały jest całkowicie uzasadnione. W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Wojewoda Świętokrzyski zarzucił ww. uchwale istotne naruszenie prawa tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i zasądzenia na swoją rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. zarząd mieniem komunalnym stanowi sferę władztwa organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), również art. 25 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zasadą zatem jest, że to do zadań organu wykonawczego gminy należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Natomiast możliwości ingerencji organu stanowiącego w powyższą materię ograniczają się do wyrażania zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. W tym zakresie Rada Gminy Górno skorzystała z przyznanej delegacji ustawowej i 29 marca 2012 r. podjęła uchwałę nr XVIII/140/2012 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Górno – z której § 4 wynika, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje Wójt, który jest zobowiązany do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, zgodnie z przepisami obowiązujących ustaw i zapisów tej uchwały. Wójt w ramach gospodarowania nieruchomościami wykonuje m.in. następujące zadania: oddaje nieruchomości w najem, dzierżawę, użytkowanie, użyczenie oraz przedłuża czas obowiązywania tych umów. Z kolei zgodnie z przepisem § 5 ust. 3 tej ostatniej uchwały obrót nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Górno nie wymaga podejmowania odrębnych uchwał za wyjątkiem zastrzeżeń zawartych w tej uchwale. Katalog przypadków, w których zadysponowanie nieruchomością gminną wymaga uprzedniej zgody Rady, zawarty został w § 9 tej ostatniej uchwały. Natomiast treść zaskarżonej obecnie uchwały nie wskazuje, zdaniem organu nadzoru, by wystąpił jeden z przypadków, o których mowa w § 9 uchwały z 29 marca 2012 r. – wobec czego brak jest uzasadnienia dla jej podjęcia. Skorzystanie przez Radę z możliwości wydania generalnego aktu regulującego zasady dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w zakresie spraw majątkowych Gminy pozbawia zatem ten organ prawa do wyrażania indywidualnej zgody na dokonanie tego typu czynności. Podmiotem wyłącznie władnym do podjęcia decyzji w sprawie obciążenia gminnej nieruchomości prawem użytkowania jest bowiem wójt – który obowiązany jest kierować się w tym zakresie wytycznymi zawartymi w uchwale z 29 marca 2012 r. W konsekwencji Rada Gminy, wyrażając organowi wykonawczemu zgodę na obciążenie nieruchomości w sytuacji obowiązywania aktu prawa miejscowego, regulującego zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, przekroczyła zakres swoich kompetencji. Obciążenie niniejszej nieruchomości nie wymagało w tej sytuacji zgody wyrażonej w zaskarżonej uchwale, a konsekwencji uchwała nr XIV/80/2024 została wydana z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., polegającym na przekroczeniu zakresu kompetencji Rady Gminy – poprzez wyrażenie zgody na obciążenie przez Gminę nieruchomości w sytuacji, gdy zgoda ta nie była wymagana, gdyż została już udzielona wcześniejszą uchwałą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 kwietnia 2012 r. o sygn. OSK 82/12 "regulacja powyższa [art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.] oznacza, że z chwilą uchwalenia określanych w tym przepisie zasad (...), zgoda rady na dokonywanie czynności nabywania nieruchomości nie jest wymagana. Aktualizuje się w ten sposób wyrażona w art. 30 ust. 2 ustawy kompetencja wójta do gospodarowania mieniem komunalnym, co czyni wydanie uchwały w tym zakresie niezgodnym z prawem". Również zgodnie ze stanowiskiem NSA, zawartym w wyroku z 1 kwietnia 2022 r. o sygn. akt: I OSK 103/22, do wykazania sprzeczności z prawem uchwały rady podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. konieczne jest, co do zasady, stwierdzenie, że rada gminy wydała uchwałę wyrażającą zgodę na dokonanie wspomnianych czynności przez organ wykonawczy, w sytuacji gdy zasady ich dokonywania zostały już uregulowane w uchwale gminy bądź czynność wskazana w tym przepisie nie przekracza zakresu zwykłego zarządu. Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. przyznaje domniemanie właściwości na rzecz rady gminy, ale również wyznacza granice tego domniemania, stanowiąc że do właściwości rady gminy należą sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów samorządu terytorialnego na organy wykonawcze i stanowiące. Jeśli zatem sprawa należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, to bez wyraźnej podstawy prawnej rada gminy nie może wkraczać w kompetencje tego organu. Wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji RP). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., stanowiącej, że to wójt gminy gospodaruje mieniem komunalnym. Także przepisy u.g.n. przewidują wyjątki od ogólnej kompetencji wójta gospodarowania mieniem gminy przez obowiązek uzyskania uprzedniej zgody rady gminy, wyrażonej w formie uchwały. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę kompetencji do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności nadzorowanej uchwały w całości organ nadzoru wskazał, że przy wyeliminowaniu z obrotu prawnego jedynie § 1 uchwała zostanie pozbawiona treści normatywnej – wobec czego pozostałe jej jednostki redakcyjne staną się bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Górno wyjaśnił, że organ ten każdorazowo podejmował uchwały w sprawie wyrażenia indywidualnej zgody na gospodarowanie nieruchomościami gminnymi w trybie bezprzetargowym – co było "utartą praktyką", niekwestionowaną przez Wojewodę Świętokrzyskiego w trakcie 13-letniego okresu obowiązywania uchwały nr XVIII/140/2012 z 29 marca 2012 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Górno, spotykając się tym samym z milczącą aprobatą ze strony organu nadzoru. W tym zakresie powołano również, że do wyłącznej właściwości Rady Gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Przepis art. 18 u.s.g. ustanawia bowiem domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Końcowo wskazano, że Wójt Gminy Górno nie wykonał zaskarżonej uchwały – co w ocenie Rady Gminy Górno powinno spotkać się ze zdecydowaną i stanowczą reakcją ze strony organu nadzoru. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., z uwagi na złożony w tym zakresie wniosek strony skarżącej, któremu nie sprzeciwiła się Gmina. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a., stanowiąc że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego uprawnienie do zaskarżenia – skargą z 31 marca 2025 r.- uchwały Rady Gminy Górno z 20 listopada 2024 r. nr XIV/80/2024 – wynika z art. 93 ust.1 u.s.g. Mianowicie, zgodnie z tym przepisem, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (zdanie drugie cyt. regulacji). Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (który minął w odniesieniu do zaskarżonego obecnie aktu), w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Przechodząc do podstawy prawnej zaskarżonej uchwały – podjętej w sprawie zgody na użytkowanie lokalu użytkowego oraz odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy jego użytkowania – należy wskazać, że zakwestionowany w niniejszej sprawie akt został podjęty w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości Rady Gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 4 u.g.n. – również powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały – zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Bezspornym jest, że Rada Gminy Górno w dniu 29 marca 2012 r. podjęła m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. uchwałę nr XVIII/140/2012, obowiązującą w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu, w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Górno (Dz.Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2012 r. poz. 1428), postanawiając w jej § 4 ust. 1 i 2 pkt 8, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje Wójt, który jest zobowiązany do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, zgodnie z przepisami obowiązujących ustaw i zapisów tej uchwały. Wójt w ramach gospodarowania nieruchomościami wykonuje m.in. następujące zadania: oddaje nieruchomości w najem, dzierżawę, użytkowanie, użyczenie oraz przedłuża czas obowiązywania tych umów. Jak wynika z § 5 ust. 3 uchwały obrót nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Górno nie wymaga podejmowania odrębnych uchwał za wyjątkiem zastrzeżeń zawartych w tej uchwale. Zgodnie z § 9 uchwały zgody Rady wyrażonej odrębną uchwałą wymagają: 1. wszelkie formy przekazania nieruchomości Gminy w drodze darowizny, 2. sprzedaż nieruchomości Gminy Skarbowi Państwa lub innym jednostkom samorządu terytorialnego za cenę niższą niż wartość określona przez rzeczoznawcę majątkowego oraz oddanie nieodpłatnie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste Skarbowi Państwa lub innym jednostkom samorządu terytorialnego, 3. zrzeczenie się własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości odpowiednio na rzecz Skarbu Państwa lub innej jednostki samorządowej, 4. wnoszenie nieruchomości jako aportu do spółek z udziałem Gminy w postaci prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, 5. przekazywanie nieruchomości jako wyposażenie tworzonych przez Gminę jednostek organizacyjnych, samorządowych osób prawnych oraz jako majątek tworzonych fundacji, stowarzyszeń, związków, porozumień międzygminnych, a także w ramach partnerstwa publicznoprywatnego. Rację ma skarżący podnosząc, że przedmiot zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nie mieścił się w katalogu określonym w przytoczonym właśnie przepisie. Jak zaś słusznie podniósł NSA w wyroku z 3 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 82/12, z chwilą uchwalenia określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. zasad, zgoda rady na dokonywanie czynności nabywania nieruchomości nie jest wymagana. Aktualizuje się w ten sposób wyrażona w art. 30 ust. 2 ustawy kompetencja wójta do gospodarowania mieniem komunalnym, co czyni wydanie uchwały w tym zakresie działaniem niezgodnym z prawem (por. też wyrok WSA w Łodzi z 18 maja 2022 r., sygn. II SA/Łd 29/22). W tej sytuacji należało podzielić stanowisko Wojewody, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g., polegającym na przekroczeniu zakresu kompetencji rady poprzez wyrażenie zgody na nabycie przez gminę nieruchomości w sytuacji, gdy zgoda ta nie była wymagana, albowiem została już udzielona wcześniejszą uchwałą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przeciwnego stanowiska nie może uzasadniać z pewnością fakt powołany w odpowiedzi na skargę, że w analogicznych sytuacjach została utarta podobna praktyka już od 13 lat, na którą nie reagował Wojewoda Świętokrzyski. Słusznie podniósł także skarżący, że w sytuacji wyeliminowania z obrotu § 1 zaskarżonej uchwały, do którego odwołuje się § 2 aktu, uchwała zostaje pozbawiona treści normatywnej, co uzasadnia stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości. Należy zresztą zwrócić uwagę, że w § 25 ww. uchwały Rady Gminy Górno Nr XVIII/140/2012 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Górno, wskazano także przypadki kiedy Wójt może odstąpić od przetargu przy oddawaniu nieruchomości w użytkowanie, najem, dzierżawę na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieokreślony. Z wymienionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu przez Gminę Górno kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku), obejmujących wynagrodzenie reprezentującego Wojewodę Świętokrzyskiego radcy prawnego (480 zł), znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).