II SA/Ke 250/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 18 września 2015 r. nr IX/73/15 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. II SA/Ke 250/21 UZASADNIENIE W dniu 18 września 2015 r. Rada Miejska we Włoszczowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "u.s.g.", oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej "u.p.p.r.", podjęła uchwałę nr IX/73/15 w sprawie zmiany uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego Gminy Włoszczowa oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W akcie tym dodano i zmieniono szereg regulacji zawartych w uchwale Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 17 lutego 2011 r. nr IV/28/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego Gminy Włoszczowa oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (§ 1). W przepisie § 2 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Gminy Włoszczowa, a w regulacji § 3 tego aktu wskazano, że przedmiotowa uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia: - art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 42 u.s.g. w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 3 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; - art. 9b ust. 2, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w § 1 ust. 1 uchwały zmiany do § 2 uchwały Nr IX/28/11 z dnia 17 lutego 2011 r. Rady Miejskiej we Włoszczowie poprzez dodanie ust. 6, formułującego kolejne zadanie Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy u.p.p.r. nie upoważniają Rady Miejskiej do określania zadań zespołu interdyscyplinarnego, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania; - art. 9c ust. 3 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zwanego dalej rozporządzeniem, w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie w § 1 ust. 2 uchwały, zmieniającym treść § 8 załącznika do ww. uchwały Nr IX/28/11 z dnia 17 lutego 2011 r. dotyczącego składania przez wszystkich członków Zespołu, grup roboczych oraz osób wchodzących w skład obsługi administracyjno-technicznej oświadczenia o zachowaniu poufności informacji i danych, o których mowa w art. 9c ust. 3 u.p.p.r., treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r., a nadto modyfikację zapisu ustawowego poprzez odmienne określenie terminu złożenia przedmiotowego oświadczenia oraz podmiotów, na których ciąży obowiązek jego złożenia; - art. 9b ust. 3, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w § 1 ust. 7 uchwały zmiany do § 20 ww. uchwały Nr IX/28/l 1 z dnia 17 lutego 2011 r. poprzez dodanie regulacji lit. d, wskazującej kolejne zadanie grup roboczych - podczas gdy przepisy u.p.p.r. nie upoważniają Rady Miejskiej do określania zadań grup roboczych, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W odpowiedzi na skargę organ za zasadny uznał zarzut braku publikacji zakwestionowanej przez Prokuratora uchwały. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. są aktami prawa miejscowego (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r. o sygn. akt IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r. o sygn. akt III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2019 r. o sygn. akt III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 1143/19). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje również wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1922/11 pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. należy stwierdzić, że normy prawne zawarte w takiej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że skoro pierwotna uchwała Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 17 lutego 2011 r. nr IV/28/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego Gminy Włoszczowa oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania bezspornie należy do aktów prawa miejscowego, to również kolejna – zaskarżona w niniejszej sprawie – uchwała wprowadzającą zmianę w tej pierwszej uchwale ma taki sam charakter. Tym samym uchwała Rady Miejskiej we Włoszczowie nr IX/73/15 z dnia 18 września 2015 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego Gminy Włoszczowa oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania należy do aktów prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów wynika wprost z treści art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. nr 17, poz. 95 ze zm.), który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ostatniej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie – stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016 r. o sygn. akt IV SA/Po 486/16). W kontekście pierwszego z zarzutów skargi i zawartej w zakwestionowanej uchwale regulacji § 3 co do tego, że akt ten wchodzi w życie z dniem podjęcia, nie budzi wątpliwości Sądu, że zakwestionowana uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wadliwość tego rodzaju pozwala na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym w całości jej nieważnością. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ze względu na ustalony brak wymaganej ustawą publikacji, skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawa miejscowego w całości, za bezprzedmiotowe należało uznać odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Merytoryczna ocena pozostałej argumentacji Prokuratora nie ma bowiem wpływu na wynik niniejszej sprawy.