II SA/Ke 255/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zatwierdzającą T. i C. T. projekt budowlany samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce Nr ewid. [...] przy ul. [...] w K, kategoria obiektu I, wykonany według adaptacji gotowego projektu architektoniczno-budowlanego domu jednorodzinnego wolnostojącego "LIDKA" z określeniem, iż załącznik do decyzji stanowi opieczętowany projekt budowlany znajdujący się do wglądu w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K., ul. [...] oraz nakładającą na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, o które należy wystąpić z odrębnym wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, że w trakcie kontroli dokonanej w dniu 25.09.2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że na działce przy ul. [...] w K. znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, murowany parterowy, niepodpiwniczony, z dachem drewnianym krytym blachodachówką, budowany bez pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał na podstawie przepisu art. 48 ust 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane postanowienie z dnia [...], którym wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K., wykonywanych przez T. T. i C. T. ego, oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 grudnia 2009r.: 1. zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz w terminie do dnia 26 lutego 2010r.: 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego, opracowanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności i wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podczas następnej kontroli w dniu 25 maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że inwestor wykonywał roboty polegające na utwardzeniu działki kostką brukową, które potraktował jako kontynuację budowy budynku mieszkalnego i wydał decyzję z dnia [...] nakazującą rozbiórkę utwardzenia terenu na podstawie art. 50a Prawa budowlanego. W trybie odwoławczym decyzją z dnia [...] uchylono decyzję nakazującą rozbiórkę utwardzenia terenu wskazując, że roboty te stanowią odrębną samowolę, nie stanowiącą kontynuacji samowolnej budowy budynku mieszkalnego. W sprawie tej w odrębnym postępowaniu dotyczącym utwardzenia terenu, po uzyskaniu oceny technicznej utwardzenia terenu nie wskazującej na konieczność przeróbek, organ I instancji decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni działki przy ul. [...] w K. Wspomniana decyzja organu I instancji z [...] została utrzymana w mocy decyzją ostateczną z dnia [...], a skarga na decyzję ostateczną została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10.10.2012r., sygn. akt II SA/Ke 445/12. Tymczasem w kwestii zasadniczego postępowania dotyczącego samowolnej budowy budynku mieszkalnego inwestorzy przedłożyli w siedzibie organu I instancji decyzję Prezydenta Miasta nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, decyzję SKO z dnia [...] podjętą w wyniku odwołania A.B. i utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] oraz projekt budowlany budynku mieszkalnego wykonany przez osobę uprawnioną, uaktualniony następnie na żądanie organu. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta wydał na podstawie przepisu art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie z dnia [...], którym ustalił dla T. i C. T. opłatę legalizacyjną w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę na działce przy ul. [...] w K., w wysokości 50.000 złotych. Na skutek wniosku C. T. , Wojewoda wydał decyzję z dnia [...], którą umorzył część naliczonej opłaty legalizacyjnej ustalonej dla T. i C. T. , oraz rozłożył na 36 rat pozostałą do zapłaty opłatę legalizacyjną, z wyznaczeniem terminów i wysokości rat oraz opłaty prolongacyjnej, przy czym termin ostatniej raty określono do dnia 15.02.2015r. Zgodnie z tą decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla wydał postanowienie z dnia [...], którym wstrzymał wykonanie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w zakresie terminu uiszczenia przez zobowiązanych T. i C. T. opłaty legalizacyjnej, zgodnie z decyzją Wojewody z dnia [...] ustalającą wysokość i termin spłaty opłaty legalizacyjnej, lecz nie dłużej niż do dnia 15.02.2015 r. Odnośnie tego postanowienia, a także szeregu innych wydawanych w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oraz jej rozłożenia na raty, A.B. składał szereg wniosków o stwierdzenie nieważności oraz zażaleń na wydawane na skutek jego wniosków postanowienia. Wnioski te nie doprowadziły jednak do podważenia kwestionowanych przez A.B. rozstrzygnięć organów. Wojewoda pismem z dnia 4.02.2015 r. poinformował organ I instancji, że T. i C. T. w dniu 2.02.2015 r. dokonali zapłaty należnej opłaty legalizacyjnej wynikającej z decyzji Wojewody z dnia [...]. Organ I instancji przeprowadził w dniu 3.06.2015r. kolejną kontrolę na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w K. W protokole kontroli zapisano, że budynek mieszkalny jest całkowicie wykończony. Ponadto zapisano, że w zachodniej części działki istnieją dwie studnie przelewowe z rozsączkowaniem zakończonym dwoma wywiewkami. Studnie te razem z systemem rozsączkowania tworzą przydomową oczyszczalnię ścieków. C. T. oświadczył do protokołu kontroli, że dokonał wszystkich niezbędnych formalności związanych z budową przydomowej oczyszczalni ścieków, to znaczy dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta oraz zgłosił budowę w Wydziale Ochrony Środowiska Urzędu Miasta wykonując opinię z badań gruntowo - wodnych. C. T. okazał dokonane w dniu 20.06.2011r. zgłoszenie zamiaru wykonania robót polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków z drenażem rozsączającym typu Euro - Plast na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w K. Po zapoznaniu się z aktami sprawy A.B. wystąpił do organu I instancji z wnioskiem z dnia 17.07.2015r. o zawieszenie postępowania dotyczącego budowy budynku mieszkalnego oraz o wszczęcie postępowania w sprawie kontynuacji robót budowlanych wykonywanych przez inwestora C. T., a polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, pomimo wstrzymania robót budowlanych przy budowie w/w budynku mieszkalnego jednorodzinnego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta z dnia [...]. We wniosku skarżący postawił tezę, że skoro roboty przy samowolnej budowie budynku mieszkalnego zostały wstrzymane postanowieniem z dnia [...], to wybudowanie, nawet na podstawie zgłoszenia, oczyszczalni ścieków skutkować winno uznaniem, że budowa budynku jest kontynuowana i skutkować powinna naruszeniem art. 50a Prawa budowlanego, czyli nakazem rozbiórki budynku mieszkalnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z dnia [...], którym odmówił zawieszenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę na działce nr ewid. gruntów [...] przy ul. [...] w K. Zażalenie złożone na to postanowienie poskutkowało postanowieniem z dnia [...] stwierdzającym niedopuszczalność zażalenia. Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z dnia [...], którym postanowił odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zrealizowanej przez C. T. budowy przydomowej oczyszczalni ścieków wybudowanej pomimo wstrzymania robót budowlanych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Zażalenie złożone na to postanowienie poskutkowało postanowieniem z dnia [...] uchylającym zaskarżone postanowienie w całości i przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W postanowieniu stwierdzono, że organ I instancji odkrył samowolną budowę budynku mieszkalnego i prowadzi postępowanie wyłącznie w sprawie legalizacji tego budynku mieszkalnego. Z treści postanowienia wstrzymującego roboty z dnia [...] wynika, że przedmiotem postępowania legalizacyjnego jest wyłącznie wybudowany samowolnie budynek mieszkalny. Sprawa budowy przydomowej oczyszczalni ścieków jest całkowicie odrębna od sprawy samowolnej budowy budynku mieszkalnego. Natomiast chylenie postanowienia nastąpiło z powodu treści niektórych dowodów w aktach sprawy wnoszących wątpliwości co do daty wykonania oczyszczalni ścieków. W kwestii dotyczącej oczyszczalni ścieków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie wyjaśniające i wydał postanowienie z dnia [...], którym po rozpatrzeniu wniosku A.B. z dnia [...] ponownie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zrealizowanej przez C. T. budowy przydomowej oczyszczalni ścieków wybudowanej pomimo wstrzymania robót budowlanych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Postanowienie to zostało w wyniku zażalenia A.B. ponownie uchylone do ponownego rozpatrzenia postanowieniem z dnia [...]. Powodem uchylenia było wskazanie, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tymczasem organ I instancji formalnie nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania, ale jednak gromadził i oceniał dowody, co świadczyło faktycznie o trwającym postępowaniu. W związku z tym wskazano na konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie przydomowej oczyszczalni ścieków i zakończenia go odpowiednią decyzją. W zasadniczej kwestii objętej niniejszym postępowaniem, po zawiadomieniu stron pismem z 8 września 2016 r. o możliwości wglądu do akt, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wspomnianą na wstępie decyzję z dnia [...]. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji stwierdził na wstępie, że postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczącej kwestii opłat legalizacyjnych, ale kolejnego etapu postępowania naprawczego, zostało wszczęte przed dniem 28 czerwca 2015 r., a także dokumenty przedłożone przez inwestorów w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego zostały złożone przed tą datą. W związku z tym postępowanie organu I instancji, jak i postępowanie odwoławcze musiało się toczyć na podstawie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r., o czym stanowi art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 443). Mimo tego, że w aktach sprawy nie ma wniosku inwestorów o zatwierdzenie projektu budowlanego, to przepis art. 48 ust 5 Prawa budowlanego stanowi, że przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Nie ulega w sprawie wątpliwości, że inwestorzy przedłożyli dokumenty, o których mowa w art. 48 ust 3 Prawa budowlanego i moment przedłożenia ostatniego dokumentu stanowi samoistny wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Następnie organ przytoczył treść przepisu art. 49 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego, użytego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań, określonych w art. 49 ust. 1 właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Organ przytoczył też treść art. 49 ust 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust 5 ustawy Prawo budowlane). WINB stwierdził następnie, że opłata legalizacyjna została wpłacona w ustalonej wysokości, a z przedłożonych dokumentów wynika, że projekt budynku mieszkalnego wykonany przez osoby z odpowiednimi branżowo uprawnieniami, jest zgodny z przepisami techniczno - budowlanymi i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności zgodne z wymogami techniczno-budowlanymi jest usytuowanie przedmiotowego budynku i to również w stosunku do granicy północnej (od której to strony w ścianie odległej o 2,60 m znajdują się dwa otwory okienne), ponieważ przepis § 12 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r poz. 1422) stanowi: jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Tymczasem od strony północnej znajduje się położona już poza granicami Miasta [...] działka, która według ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Części Sołectwa Kostomłoty I Część I na terenie gminy Miedziana Góra zatwierdzonego uchwałą XXVI/207/05 Rady Gminy w Miedzianej Górze z dnia 19.10.2005r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 2006r. nr 87 poz. 1126 oznaczony jest symbolem "R", dla którego ustalenia brzmią: tereny rolne z zielenią śródpolną. Oznacza to, że działka sąsiadująca od strony północnej z działką, na której znajduje się przedmiotowy budynek nie jest działką budowlaną i zarazem nie jest terenem lasu. Powyższe świadczy o spełnieniu wymogów techniczno - budowlanych co do usytuowania przedmiotowego budynku, także w stosunku do północnej granicy działki. Z powyższego organ wysnuł ponadto wniosek, że nie został w sprawie naruszony również przepis § 272 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro bowiem przepis ten przewiduje, że budynki mieszkalne jednorodzinne rekreacji indywidualnej oraz budynki mieszkalne zagrodowe i gospodarcze, ze ścianami i dachami nierozprzestrzeniającymi ognia, powinny być sytuowane w odległości nie mniejszej od granicy sąsiedniej, niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12, a z przepisu tego nie wynika ograniczenie co do sytuowania ściany z otworami okiennymi w odległości co najmniej 4 m od granicy z działką inną niż budowlana, a więc w sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie, to nie można zarzucać, aby nie została w sprawie zachowana odległość wymagana przepisem § 272 ust. 2 w/w rozporządzenia. Powyższą interpretację wspiera również wykładnia celowościowa norm zawartych w § 12 i 272 ust. 2 w/w rozporządzenia. Skoro celem wymienionych przepisów jest zachowanie określonych odległości między budynkami, dla zachowania bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz poszanowania stosunków sąsiedzkich, to w sytuacji, gdy nieruchomość graniczy z obszarem, na którym nie ma budynków i zgodnie z przepisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie może ich być, nie zachodzą obawy o kolizję usytuowania budynku w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 i w § 272 ust. 1 rozporządzenia w/s warunków technicznych, z wskazanymi wyżej celami tej regulacji. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących przydomowej oczyszczalni ścieków organ stwierdził, że fakt nierozpatrzenia przez organ I instancji wniosku z dnia 4.10.2016r. o zawieszenie postępowania w sprawie budynku mieszkalnego do czasu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przydomowej oczyszczalni ścieków, nie może być podstawą uchylenia decyzji, bowiem obecnie postępowanie zażaleniowe zostało już zakończone wydaniem postanowienia z dnia [...], a nierozpatrzenie wniosku z dnia 4.10.2016r. świadczy o bezczynności organu w tym względzie, co niewątpliwie jest naganne. Jeśli natomiast idzie o obligatoryjne przesłanki do zawieszenia postępowania, to nie ma do tego - zdaniem organu - podstaw, ponieważ sprawa przydomowej oczyszczalni ścieków jest odrębna od sprawy budynku mieszkalnego i rozstrzygnięcie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego oczyszczalni nie jest w przedmiotowym postępowaniu przesłanką, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozstrzygnięcie organu. Ponadto zgodnie z postanowieniem WINB z dnia [...], przydomowa oczyszczalnia ścieków powinna być przedmiotem odrębnego postępowania w organie I instancji. Odnośnie kwestii, że decyzja o warunkach zabudowy przewiduje odprowadzenie ścieków do zbiornika bezodpływowego, a nie do przydomowej oczyszczalni oraz, że decyzja o warunkach zabudowy przewiduje zasilenie w wodę z sieci wodociągowej, a nie ze studni wierconej, organ odwoławczy wskazał, że zachowanie takich warunków zabudowy nie jest konieczne, co wynika z orzecznictwa (wyrok NSA z dnia 8.07.2011r. sygn. akt II OSK 1152110, czy wyrok NSA z dnia 3.08.2008r. sygn. akt II OSK 1115/07). Organ podniósł też, że studnia nie była przedmiotem postępowania dotyczącego budynku, a w projekcie została wspomniana jako istniejąca. W myśl obecnych przepisów wykonanie studni (obudowy ujęcia wód podziemnych) nie wymaga pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia, co uniemożliwia wszczęcie postępowania w sprawie legalności wykonania studni. Również przewidziane w przepisach odległości tej studni od granicy i od najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, zostały w sprawie zachowane. Odnośnie ogrodzenia działki od strony ulicy, organ II instancji wskazał, że w myśl obecnie obowiązujących przepisów realizacja takiego ogrodzenia nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia i w chwili obecnej nie mogłoby się toczyć postępowanie dotyczące legalności budowy ogrodzenia od strony drogi. Niezależnie od tego C. T. przedstawił dowód, że dokonał zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia w dniu 22.09.2009 r. W skardze od powyższego rozstrzygnięcia A.B. wniósł o stwierdzenie nieważności zarówno decyzji WINB z dnia [...] ,jak i utrzymanej nią w mocy decyzji PINB z dnia [...], względnie o uchylenie obu tych decyzji. Skarżący zarzucił, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. niezgodnie z decyzją Prezydenta z dnia [...] o warunkach zabudowy; 2. art. 35 kpa w zw. z art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez brak wydania przez organ administracyjny w ustawowym terminie rozstrzygnięcia dotyczącego wniosku skarżącego z dnia 4 października 2016 r. o zawieszeniu postępowania; 3. art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji przy kwestii, że decyzja o warunkach zabudowy przewiduje odprowadzenie ścieków do zbiornika bezodpływowego i zasilenie w wodę z sieci wodociągowej, ograniczając się tylko do przytoczenia dwóch orzeczeń NSA - bez jakiegokolwiek uzasadnienia i wskazania przez organ administracji publicznej, na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego uznał, iż pomimo wyraźnego polecenia w warunkach zabudowy, by odprowadzanie ścieków nastąpiło do zbiornika bezodpływowego i zasilenie było w wodę z sieci wodociągowej, organ nie widzi konieczności by te warunki zostały zachowane. Skarżący zarzucił również naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 49 Prawa budowlanego przez błędne zbadanie przez organ zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie infrastruktury technicznej, a to z uwagi na to, że decyzja o warunkach zabudowy przewiduje odprowadzanie ścieków do zbiornika bezodpływowego, a nie do oczyszczalni ścieków oraz zaopatrzenie w wodę w oparciu o istniejącą sieć wodociągową, a nie ze studni głębinowej. W uzasadnieniu skargi podano, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję pomimo złożonego zgodnie z przepisami prawa wniosku o zawieszenie toczącego się postępowania, co do którego organ nie wydał w ustawowym terminie rozstrzygnięcia. Organ nie wszczął również postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, a z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z [...]. W decyzji tej bowiem Prezydent Miasta ustalił, że funkcją zabudowy i zagospodarowania terenu ma być budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z bezodpływowym zbiornikiem ścieków. Jednocześnie w decyzji tej wskazano w kontekście ustaleń dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, że zaopatrzenie w wodę ma nastąpić w oparciu o istniejącą miejską sieć wodociągową. W związku z tym całkowicie nieuzasadnione jest twierdzenie organu, że zachowanie powyższych warunków zabudowy nie jest konieczne, zwłaszcza, że organ takiego poglądu nie uzasadnił w jakikolwiek sposób. Powołane przez organ orzeczenia NSA dotyczą natomiast innych etapów postępowania, niż w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem sprawy była decyzja wydana w toku postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2, w zw. z art. 48 ust. 2 i art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r., co trafnie wywiódł organ II instancji. Decyzja ta dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie, po spełnieniu przez inwestora wymagań określonych w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym również dotyczących uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Istotą sporu, jaki się w sprawie ujawnił, było natomiast to, czy w ramach przewidzianego w art. 49 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego badania przez organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, zgodności będącego częścią tego projektu, projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu, organy poprawnie oceniły istnienie tej zgodności, mimo tego, że wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy przewiduje odprowadzenie ścieków do bezodpływowego zbiornika oraz zaopatrzenie w wodę w oparciu o istniejącą sieć wodociągową, podczas gdy zatwierdzony projekt przewidział w powyższym zakresie odprowadzenie ścieków do przydomowej oczyszczalni, a zaopatrzenie w wodę ze studni wierconej. Ze względu jednak na to, że znaczna część zarzutów skargi dotyczyła naruszenia przepisów postępowania, należało w sprawie ocenić na wstępie, czy zarzucane naruszenia miały wpływ na poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, czy ustalenia te znajdują oparcie w przeprowadzonych w sprawie dowodach oraz czy były wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy w taki sposób, jak to uczyniły organy nadzoru budowlanego. Pierwszy z zarzutów skargi dotyczył braku wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...], w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego wynikało, zdaniem skarżącego, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiadając na taki zarzut należy przede wszystkim zauważyć, że wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest według kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie odwoławcze. Rozpatrzenie pisma złożonego przez stronę przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jako żądania stwierdzenia nieważności decyzji, narusza prawo strony do ponownego zbadania jej sprawy przez organ odwoławczy, w ten sposób bowiem zostaje zawężony zakres kontroli kwestionowanej decyzji wyłącznie do przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2006 r., VI SA/Wa 687/05, LEX nr 213949; zob. także wyrok NSA z 14 lutego 2006 r., II GSK 290/06 wraz z glosą B. Adamiak, OSP 2008, nr 2, poz. 21). Postępowanie odwoławcze ma zawsze pierwszeństwo przed postępowaniem w trybie nadzoru, a stwierdzenie nieważności decyzji nie mieści się w zakresie kompetencji organu odwoławczego (zob. np. postanowienie NSA z 23 czerwca 2016 r., II GSK 2780/16, LEX nr 2065373, i przywołane tam orzecznictwo). Pogląd o niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej jest również akceptowany przez część doktryny (por. W. Taras [w:] K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 2003, s. 105–106). Z powyższych poglądów wynika, że zarzucane w skardze zaniechanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności nieostatecznej decyzji PINB dla Miasta Kielce z 16 listopada 2016 r., w sytuacji, gdy przedmiotem oceny przez organ II instancji było odwołanie A.B. od decyzji organu I instancji, miało oparcie w obowiązujących przepisach postępowania administracyjnego. Natomiast wszczęcie postępowania nieważnościowego wobec decyzji nieostatecznej, stanowiłoby rażące naruszenie prawa i prowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej w toku postulowanego przez skarżącego postępowania. Nie mógł być uwzględniony zarzut braku rozstrzygnięcia wniosku strony o zawieszenie postępowania. Naruszenie przepisów postępowania powoduje uwzględnienie skargi tylko wtedy, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nierozpatrzenie wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia innej sprawy (dotyczącej przydomowej oczyszczalni ścieków), mającej zdaniem wnioskodawcy wpływ na wynik sprawy w postępowaniu głównym, nie może mieć nigdy charakteru naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w obecnym stanie prawnym, zażalenie służy wyłącznie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania (art. 101 § 3 kpa), tj. na postanowienia tamujące możliwość wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, odmowa zawieszenia postępowania oraz podjęcie zawieszonego postępowania, czyli akty, które nie tamują możliwości wydania merytorycznej decyzji, ale umożliwiają jej wydanie, podlegają kontroli w postępowaniu głównym. Jeżeli organ dojdzie do wniosku, że postępowanie powinno jednak zostać zawieszone, powinien taką okoliczność uwzględnić przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji organu I instancji, co podlegałoby kontroli sądowoadministracyjnej. Z tej przyczyny brak rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania nie jest uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy podzielić wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, że przydomowa oczyszczalnia ścieków jest odrębnym obiektem budowlanym związanym jedynie funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym przy ulicy G., nie objętym wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, rozpatrywanym w niniejszej sprawie. Niezależnie więc od sposobu zakończenia toczącego się odrębnie postępowania w sprawie tej przydomowej oczyszczalni, nie będzie to miało wpływu na kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto kwestia zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy G. z powodu budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, była już przedmiotem rozpatrywania przez organy administracji i zakończyła się odmową zawieszenia postępowania i stwierdzeniem niedopuszczalności zażalenia na takie postanowienie. Nie jest również trafny trzeci zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia i wskazania przez organ administracji publicznej, na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego uznał, iż pomimo wyraźnego polecenia w warunkach zabudowy by odprowadzanie ścieków nastąpiło do zbiornika bezodpływowego i zasilenie było w wodę z sieci wodociągowej, organ nie widzi konieczności by te warunki zostały zachowane. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazła się motywacja rozstrzygnięcia wskazanej kwestii, która jest podzielana również przez Sąd, o czym będzie mowa niżej. Odnosząc się do wskazanego na wstępie rozważań zasadniczego zarzutu skargi dotyczącego naruszenie prawa materialnego, Sąd podziela wyrażony w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej oznacza, że organ ocenił przedłożony projekt budowlany jako odpowiadający wymogom prawa. Jeżeli na etapie postępowania incydentalnego w sprawie opłaty legalizacyjnej organ uzna, że istnieją jednak przeszkody do ostatecznej legalizacji – inne niż hipotetyczny brak uiszczenia opłaty – nie powinien wydawać postanowienia ustalającego opłatę. Wydanie takiego postanowienia rodzi bowiem po stronie jego adresata przeświadczenie, że uzyska decyzję zatwierdzającą projekt budowlany (i ewentualnie o pozwoleniu na wznowienie robót), jeśli tylko uiści tę opłatę (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., II OSK 1812/07, LEX nr 477167). Opłata nie może być ustalona, jeśli strona miałaby pozostawać w niepewności odnośnie do pozytywnego wyniku postępowania legalizacyjnego. Dlatego też od momentu wydania postanowienia ustalającego opłatę możliwość wydania jednej z decyzji legalizujących samowolę budowlaną zależy wyłącznie od strony, tj. od tego, czy uiści ona opłatę w wysokości ustalonej przez organ (A. Plucińska-Filipowicz (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II. Komentarz do art. 49 teza 16 i 18). Z przytoczonego poglądu wynika, że na kontrolowanym w niniejszej sprawie etapie postępowania, badanie, którego wadliwe przeprowadzenie zarzucono w skardze, nie może już być prowadzone. W sprawie tej zapadło bowiem wcześniej ostateczne postanowienie PINB z dnia [...], ustalające opłatę legalizacyjną w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę na działce przy ulicy [...] w K. - w wysokości 50.000 zł. Postanowienie to, mimo podjętych przez skarżącego prób stwierdzenia jego nieważności, pozostaje ciągle w obrocie prawnym. Oznacza to, że na skutek jego uostatecznienia kwestia zgodności przedstawionego do zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność przedstawionego projektu budowalnego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowalne – nie może już obecnie być przedmiotem badania, a więc i skutecznych zarzutów. Należy następnie zauważyć, że budowa domowej oczyszczalni ścieków, w szczególności takiej, jak wspomniana w zatwierdzonym w niniejszej sprawie projekcie budowalnym, nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia (por. art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Zgłoszenia takiego inwestor C. T. dokonał w dniu 18 czerwca 2011 r. (k. I – 51 akt administracyjnych). Oznacza to, że ewentualne odstępstwo od decyzji o warunkach zabudowy mające polegać na zaprojektowaniu takiej domowej oczyszczalni ścieków, w ogóle nie może być przedmiotem badania w niniejszej sprawie, której źródłem jest samowola budowlana, o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Nawet jednak gdyby nie podzielić powyższych poglądów i przyjąć, że w ramach badania projektu budowlanego, o jakim to badaniu mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, organ ma obowiązek ponownie ocenić zgodność przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu, to i tak ta ocena nie mogłaby być inna, niż to przyjęły w sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji. Przemawia za tym w ocenie Sądu następująca argumentacja. Ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy dla danego przedsięwzięcia, jest formą realizacji ładu przestrzennego, zapewnianego co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; (...) 2) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; (...) 6) walory ekonomiczne przestrzeni; (...) 13) potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy wykładni takiej decyzji więc, konieczne jest respektowanie wyżej wymienionych wymagań i potrzeb. Pozwala to na takie odczytywanie warunków i wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy, które respektuje zasady wykładni funkcjonalnej, a nie tylko literalnej. Jeśli więc celem przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym jest między innymi uwzględnianie przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, uwzględnianie walorów ekonomicznych przestrzeni, to nie może być wątpliwości, że zaprojektowanie zamiast przewidzianego w warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji szamba, znacznie doskonalszego i bardziej ekologicznego rozwiązania w postaci domowej oczyszczalni ścieków, realizuje cele, jakim ma służyć określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań stawianych planowanej inwestycji (por. analogiczną argumentację przedstawioną w wyroku NSA z dnia 3 października 2008 r., II OSK 1115/07, która, choć dotyczy niezgodności pomiędzy zatwierdzonym projektem budowlanym, a sposobem jego realizacji, ma istotny walor również przy porównaniu rozwiązań przewidzianych w warunkach zabudowy i w projekcie budowlanym). O tym, że przydomowa oczyszczalnia ścieków jest rozwiązaniem korzystniejszym z punktu widzenia wymagań utrzymania czystości i porządku, niż bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe, przekonuje również pośrednio treść art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2017.1289 t.j.). Odnosząc się do zarzutu błędnego zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki z decyzją o warunkach zabudowy, poprzez nie respektowanie przewidzianego w tej decyzji zaopatrzenia w wodę w oparciu o istniejącą sieć wodociągową, należy zauważyć, że studnia głębinowa istniała na działce inwestorów już wcześniej, w związku z czym nie była przedmiotem zaskarżonego pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W projekcie tym została jedynie wspomniana jako istniejąca. Omawiany zarzut skargi sprowadzał się więc do twierdzenia, że wbrew zapisowi decyzji o warunkach zabudowy, nie zostało zaprojektowane zaopatrzenie projektowanego budynku mieszkalnego w wodę z sieci wodociągowej. Należy w związku z tym zauważyć, że projektowany budynek mieszkalny może funkcjonować, gdyż ma zapewnione dostawy wody z istniejącej studni wierconej głębinowej, a jego podłączenie do sieci wodociągowej jest możliwe również w przyszłości. Natomiast przewidziane w art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 6 i 13 ustawy o planowaniu wymogi ładu przestrzennego, ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, walory ekonomiczne przestrzeni, a także potrzeba zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności – zostały w sprawie spełnione. Należy bowiem zauważyć, że wykorzystanie istniejącej na działce objętej planowaną inwestycją studni, nosi znamiona najpełniejszego wykorzystania walorów ekonomicznych przestrzeni na tej działce. Spełnia też postulat ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, skoro dzięki użyciu własnych zasobów wodnych z istniejącej studni odciąża sieć wodociągową. Nie zostało też w sprawie podważone, aby istniejąca studnia nie zapewniała odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności. Dlatego należy podzielić pogląd organu II instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było potrzeby zachowania warunku zabudowy polegającego na podłączeniu projektowanego budynku mieszkalnego do sieci wodociągowej. Ponieważ podniesione w skardze, a omówione wyżej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.