II SA/Ke 26/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Solec-Zdrój z dnia 3 czerwca 2024 r. Nr III/10/2024 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika oraz kandydata na strażaka ratownika ochotniczych straży pożarnych oddala skargę. Uchwałą z dnia 3 czerwca 2024 r., nr III/10/2024, Rada Gminy Solec-Zdrój, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609) oraz art. 15 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 233), ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP z terenu gminy Solec-Zdrój. Uchwałę powyższą zakwestionował w całości Prokurator Okręgowy w Kielcach, zarzucając w skardze do tut. Sądu istotne naruszenie art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) w zw. z art. art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP poprzez zaniechanie prawodawcze i nienadanie uchwale w § 4 wstecznej mocy obowiązującej od dnia 8 września 2023 r., tj. od dnia wejścia w życie dodanego do u.o.s.p. art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2 i zmienionego art. 15 ust. 2 uprawniającego do otrzymania ekwiwalentu strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. oraz strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p., bez względu na liczbę wyjazdów wciągu godziny. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wniósł także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu zarzutu Prokurator podniósł, że na podstawie § 4 zaskarżonej uchwały weszła ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, czyli od dnia 19 czerwca 2024 r. Tymczasem została podjęta w dniu 5 lipca 2024 r. w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., który został zmieniony z dniem 8 września 2023 r. przez art. 1 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1560). Prokurator wyjaśnił, że zasady demokratycznego państwa prawa – jako jedyna przesłanka retroaktywności aktu prawnego – nie sprzeciwiają się nadaniu mocy wstecznej aktowi w sytuacji, gdy jest to jedyny i konieczny sposób zapewnienia adresatom tego aktu należnego im świadczenia. W przeciwnym wypadku i nadaniu uchwale mocy tylko na przyszłość (ex tunc) – w oparciu o art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych – pozbawiałby podmioty uprawnione z uchwały należnego im świadczenia za okres sprzed wejścia jej w życie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Solec-Zdrój wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że przepisy art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, o czym stanowi art. 5 tej ustawy. Zgodnie jednak z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 4 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, ponieważ ze swej istoty akty te mają charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym. Skoro więc ww. przepis nie odnosi się do aktów prawa miejscowego, to do aktów tych nie ma zastosowania również art. 5 ustawy, odwołujący się do jej art. 4. Nadawaniu uchwałom rad gmin mocy wstecznej obowiązywania sprzeciwiają się również Regionalne Izby Obrachunkowe, choć robią to na kanwie innych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ustawodawca nie określił przy tym rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tego przepisu. Natomiast w ustawie o samorządzie gminnym ("u.s.g.") zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń: istotne i nieistotne (art. 91). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze cyt. ustawy stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1699/19, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 15 u.o.s.p. Zgodnie z ust. 1 tej regulacji strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Stosownie do art. 15 ust. 2 cyt. ustawy wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1631 i 1674) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 o.s.p.). W art. 15 § 1a u.o.s.p. określono, że ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1; 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. W § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały prawodawca gminny ustalił ekwiwalent pieniężny za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który: 1) uczestniczył w akcji ratowniczej, zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczogaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym lub w działaniu ratowniczym, w tym również w działaniu ratowniczym o charakterze zabezpieczenia imprezy publicznej zapewniającym ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska - w wysokości 24 zł; 2) szkoleniu lub ćwiczeniu - w wysokości 17 zł. W § 1 ust. 2 uchwały ustalono ekwiwalent pieniężny za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia dla kandydata na strażaka ratownika OSP - w wysokości 17 zł. Zgodnie z § 2 traci moc uchwała nr XXXVIII/233/2022 Rady Gminy Solec-Zdrój z dnia 24 czerwca 2022 roku (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego poz. 2334). § 3 określa, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Solec-Zdrój, zaś § 4 że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Skarżący Prokurator zarzucił Radzie Gminy zaniechanie prawodawcze i nienadanie uchwale w § 4 wstecznej mocy obowiązującej od dnia 8 września 2023 r., tj. od dnia wejścia w życie dodanego do u.o.s.p. art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2 i zmienionego art. 15 ust. 2 uprawniającego do otrzymania ekwiwalentu strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. oraz strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p., bez względu na liczbę wyjazdów wciągu godziny. Powyższe zdaniem skarżącego ma naruszać art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) w zw. z art. art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, nadanie uchwale mocy tylko na przyszłość w oparciu o art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych pozbawia bowiem podmioty uprawnione z uchwały należnego im świadczenia za okres sprzed wejścia jej w życie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie takiego stanowiska nie podziela. Ustawodawca w art. 15 ust. 1a u.o.s.p. wyraźnie określił, że ekwiwalent pieniężny otrzymują kandydat na strażaka ratownika OSP lub strażak ratownik OSP za działania wymienione w pkt 1 i pkt 2 ww. przepisu, stosownie do posiadanych przez gminę środków. Zdaniem Sądu, uprawnienie do określenia wysokości ekwiwalentu dla strażaka ratownika, który brał udział w działaniach, o jakich mowa w art. 3 pkt 7, oraz dla kandydata na ratownika, jest fakultatywne. W gestii rady gminy leży zatem ustalenie i decyzja, że gmina posiada stosowne środki finansowe, aby przyznać ekwiwalent za działania wymienione w art. 15 ust. 1a u.o.s.p. Tak też rozumiał ten przepis autor projektu nowelizacji u.o.s.p., która weszła w życie 8 września 2023 r. (na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 1560), co potwierdza uzasadnienie projektu zmiany (druk sejmowy nr 3148) o treści: "(...) proponowane przepisy dają gminie możliwość wypłacania ekwiwalentu pieniężnego kandydatom na strażaków ratowników OSP, którzy brali udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 (...). Przepisy te dają taką możliwość gminie, a nie nakładają na nie obowiązku". Podobny pogląd został zaprezentowany w orzecznictwie w wyrokach: WSA w Rzeszowie: z 28 maja 2025 r., sygn. II SA/Rz 140/25; z 16 lipca 2025 r., sygn. II SA/Rz 119/25. W świetle powyższego brak regulacji co do ekwiwalentu w zakresie objętym art. 15 ust. 1a u.o.s.p. nie może być oceniany jako sprzeczne z prawem niewypełnienie normy kompetencyjnej. Skoro zaś tak i skoro uprawnienie do określenia wysokości ekwiwalentu dla strażaka ratownika, który brał udział w działaniach, o jakich mowa w art. 3 pkt 7, oraz dla kandydata na ratownika, jest fakultatywne, to tym bardziej nie można stawiać zarzutu z powodu nienadania mocy wstecznej (od 8 września 2023 r. tj. od wejścia w życie dodanego do u.o.s.p. art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2) przepisom uchwały, w których przyznano taki ekwiwalent – jak w niniejszym przypadku. Ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw wprowadziła bowiem w art. 7 przepis intertemporalny, zgodnie z którym uchwały wydane na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc. Uchwała Nr XXXVIII/233/2022 Rady Gminy Solec-Zdrój z dnia 24 czerwca 2022 r., która została uchylona zaskarżoną uchwałą, była wydana na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co oznacza, że jej postanowienia zachowywały moc wiążącą do czasu podjęcia nowej uchwały na podstawie udzielonego Radzie Gminy w tym zakresie upoważnienia. W konsekwencji, z uwagi na ustawowe unormowanie kwestii ważności poprzednio podjętych uchwał mających za przedmiot ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., nie było - wbrew twierdzeniu Prokuratora - podstaw do nadawania zaskarżonej uchwale mocy wstecznej od 8 września 2023 r. Ponadto, jak wspomniano, skoro uprawnienie do ustalenia ekwiwalentu, wynikające z art. 15 ust. 1a pkt 1 i pkt 2 u.o.s.p. jest fakultatywne, a na gminie nie spoczywa obowiązek jego określenia w przypadkach uregulowanych tym przepisem, to nie ma podstaw do uznania, że zaskarżonej uchwale należało nadać moc wsteczną od chwili wejścia w życie ww. regulacji, co powodowałoby obciążenie budżetu gminy w sposób retroaktywny skutkami finansowymi wynikającymi z nowelizacji ustawy. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.