II SA/Ke 282/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Waśniowie z dnia 31 marca 2011 r. nr VII/33/2011 w przedmiocie ustalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. II SA/Ke 282/21 UZASADNIENIE W dniu 31 marca 2011 r. Rada Gminy w Waśniowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "u.s.g.", oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej "u.p.p.r.", podjęła uchwałę nr VII/33/2011 w sprawie ustalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, stanowiącego załącznik do tego aktu (§ 1). W przepisie § 2 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy, a w regulacji § 3 tego aktu wskazano, że przedmiotowa uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia: - art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 42 u.s.g. w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 3 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; - art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 ust. 3 oraz § 2 ust. 3, 4, 5 regulaminu katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą lub mogą wchodzić w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. przepisy nie upoważniają Rady Gminy do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.; art. 9a ust. 2, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283 j.t.), zwanego dalej rozporządzeniem, w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 2 ust. 1 regulaminu, wskazującego że "Zespół interdyscyplinarny powołuje Wójt Gminy", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 2 u.p.p.r.; art. 9a ust. 8, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację w § 2 ust. 2 regulaminu stanowiącego, że "Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem Gminy a podmiotami wchodzącymi w skład Zespołu", treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 8 u.p.p.r., który określa iż przedmiotowe porozumienia winny być zawierane między wójtem a podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 lub 5 u.p.p.r.; art. 9a ust. 6, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz§ 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie| w § 2 ust. 6 regulaminu, wskazującego że "Przewodniczący zespołu | interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu wśród j jego członków", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 6 u.p.p.r.; art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 3 ust. 2 regulaminu przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członków Zespołu Interdyscyplinarnego w postaci: naruszenia zasad współpracy, naruszenia zasady zaufania poufności| i danych uzyskanych przy realizacji zadań, niezrealizowania zadań zespołu, 50% i nieusprawiedliwionych obecności na posiedzeniu zespołu interdyscyplinarnego w| ciągu roku kalendarzowego w sytuacji, gdy Rada Gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu, tj. procedury odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego; art. 9a ust. 7, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 ust. 2 regulaminu wskazującym, że "Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.; art. 9b ust. 1, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 4 ust. 3 regulaminu, stanowiącego, że "Zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym systemie przeciwdziałania przemocy w rodzinie na terenie Gminy Waśniów,", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9b ust. 1 u.p.p.r.; art. 9b ust. 2, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w § 4 ust. 4 regulaminu zadań zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania zadań zespołu interdyscyplinarnego, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania; art. 9a ust. 10, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 ust. 15 oraz § 5 ust. 1 regulaminu dot. możliwości tworzenia przez Zespół grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.; art. 9a ust. 14, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w § 5 ust. 2 regulaminu, wskazującym częstotliwość posiedzeń grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 14 u.p.p.r.; art. 9a ust. 11 i 12, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RPpoprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 5 ust. 3 i 4 regulaminu katalogu podmiotów, których przedstawiciele mogą wchodzić w skład grup roboczych, podczas gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady Gminy do formułowania katalogu tych podmiotów, gdy z został on wyczerpująco określony w art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r.; art. 9b ust. 3, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w § 5 ust. 5 regulaminu zadań grup roboczych, podczas gdy przepisy tej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania zadań grup roboczych a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania; art. 9a ust. 14 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 5 ust. 6 regulaminu, wskazującym częstotliwość posiedzeń grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 14 u.p.p.r.; art. 9a ust. 13, art. 9aust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 6 ust. 1 regulaminu, wskazującym że "Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9aust. 13 u.p.p.r.; art. 9c ust. 1, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w § 6 ust. 2 regulaminu dot. możliwości przetwarzania przez członków zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych danych osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemocy w rodzinie, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 1 u.p.p.r.; art. 9c ust. 2 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w § 6 ust. 3 regulaminu dot. obowiązku zachowania poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 2 u.p.p.r.; art. 9c ust. 1, art. 9d ust. 1, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 6 ust. 4 regulaminu, że wzór kwestionariuszy stosowanych przez zespół interdyscyplinarny stanowią m.in. załączniki "wniosek osoby/rodziny o wyrażeniu zgody na podjęcie przez zespół interdyscyplinarny działań oraz wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych (załącznik Nr 2), w sytuacji gdy podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie, zaś uprawnienie do przetwarzania danych osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie bez ich zgody i wiedzy, zostało członkom zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych przyznane na mocy art. 9c ust. 1 u.p.p.r; W odpowiedzi na skargę organ rozstrzygnięcie sprawy pozostawił tut. Sądowi. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. są aktami prawa miejscowego (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r. o sygn. akt IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r. o sygn. akt III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2019 r. o sygn. akt III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 1143/19). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje również wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1922/11 pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. należy stwierdzić, że normy prawne zawarte w takiej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że uchwała Rady Gminy w Waśniowie nr VII/33/2011 z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania należy do aktów prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów wynika wprost z treści art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. nr 17, poz. 95 ze zm.), który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ostatniej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie – stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016 r. o sygn. akt IV SA/Po 486/16). W kontekście pierwszego z zarzutów skargi i zawartej w zakwestionowanej uchwale regulacji § 3 co do tego, że akt ten wchodzi w życie z dniem podjęcia, nie budzi wątpliwości Sądu, że zakwestionowana uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wadliwość tego rodzaju pozwala na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym w całości jej nieważnością. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ze względu na ustalony brak wymaganej ustawą publikacji, skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawa miejscowego w całości, za bezprzedmiotowe należało uznać odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Merytoryczna ocena pozostałej argumentacji Prokuratora nie ma bowiem wpływu na wynik niniejszej sprawy.