II SA/Ke 302/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. W. i G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 16 grudnia 2020 r. znak: SKO.PZ-71/4816/441/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Starosty Ostrowieckiego z dnia 14 lipca 2020 r. znak RŚG.III.673.111.2020; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz M. W. i G. W. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO lub Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania [...] i [...] [...] od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym miejsca parkingowe oraz billboard reklamowy o wymiarach 5,2 m x 2,5 m, w ramach zabudowy usługowej zlokalizowanej na części działki [...], obręb [...], gmina [...], oznaczonej na załączniku graficznym do decyzji literami A-E-A, o pow. do 0,2999 ha, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt III ppkt 1 lit. a nieprzekraczalna linii zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji, od granic działek sąsiednich planowaną inwestycję należy zlokalizować zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi" i w to miejsce orzekło o ustaleniu nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 30 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej (działka nr ewid. [...]), od granicy działek sąsiednich planowaną inwestycję należy zlokalizować zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi; w pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wyjaśniło, że sprawa był już przedmiotem rozpatrzenia zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i przez Kolegium, które ostatnio decyzją z dnia 2 kwietnia 2020 r. uchyliło w całości poprzednią decyzję Wójta Gminy [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność uzupełnienia wniosku inwestora oraz analizy urbanistycznej spełniającej wymagania stosownych przepisów prawa w tym zakresie. Analizując obecnie przedłożone akta sprawy na etapie postępowania odwoławczego po uzupełnieniu analizy urbanistycznej m.in. o uzasadnienie przyjętego w sprawie obszaru analizowanego, wyjaśnienia linii zabudowy, Kolegium stwierdziło, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Jak wynika z akt sprawy [...] reprezentowana przez [...] złożyła w dniu 30 sierpnia 2019 r. w organie pierwszej instancji wniosek o ustalenie warunków zabudowy określając wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jako budowa budynku [...] o powierzchni sprzedaży do 400m2 wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym: miejsca parkingowe do 18 miejsc, bilbord reklamowy o pow. 5,2 x 2,5m wraz z projektowanym zjazdem, na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...]. Do wniosku inwestor załączył decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 16 sierpnia 2019 r. w przedmiocie zgody na budowę zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej Nr [...] [...] do działki [...] dla potrzeb obsługi komunikacyjnej obiektu [...]. W ocenie Kolegium, złożony wniosek, po jego stosownym uzupełnieniu, spełnia w pełnym zakresie wymogi z przepisu art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołując się do treści art. 61 w/w ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", Kolegium podniosło, że mapa, na której sporządzono analizę i jednocześnie stanowiąca załącznik graficzny nr 3 do decyzji, została przeskalowana na skalę 1:2000. Zdaniem SKO nie jest to wada stanowiąca powód do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż na mapie tej został przestawiony sposób zagospodarowania działek znajdujących się w jego granicach. Autor analizy wyjaśnił, że szerokość frontu terenu inwestycji od strony drogi publicznej wynosi ok. 30m. Odległość granic obszaru analizowanego od granic terenu inwestycji wyznaczono w kierunku północno-wschodnim ok. 200m, w kierunku południowo-zachodnim ok. 140m. Analizator wskazał, że obszar analizowany został powiększony ponad minimalne jego granice z racji uwzględnienia w analizie istniejących obiektów usługowych. W najbliższym sąsiedztwie znajdują się przede wszystkim budynki mieszkalne magazynowe. Jednocześnie analizator wskazał, że przeanalizowanie tylko obszaru o wielkości trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem będzie nieprecyzyjne i krzywdzące dla wnioskodawcy z uwagi na to, że w niewielkiej odległości działki, w centrum miejscowości [...], znajdują się obiekty handlowe i biurowe. Jak wynika z akt sprawy, w tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się budynki usługowe, stąd zarzut odwołania dotyczący braku kontynuacji funkcji dla planowanej zabudowy nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. Zdaniem Kolegium przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającej się z nią w praktyce pogodzić. Ocena wpływu planowanej inwestycji na otoczenie ma wymiar urbanistyczny i jako taka musi być przeprowadzona w stosunku do obszaru analizowanego postrzeganego jako pewna urbanistyczna całość. Dlatego do tej całości trzeba odnieść również pojęcie działki sąsiedniej, które nie może być ograniczone do działek przyległych do terenu inwestycji, tak jak chcą tego odwołujący. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że nawet w sytuacji braku w obszarze analizowanym budynku usługowego, mając na uwadze okoliczność, że przedmiotowa inwestycja ma mieć 400 m2 powierzchni sprzedaży, traktowana jest jako zabudowa uzupełniająca zabezpieczająca podstawowe potrzeby mieszkańców. Z tego też względu zarzut braku kontynuacji funkcji nie może zostać uwzględniony. Odwołując się do przepisów rozporządzenia Kolegium przytoczyło parametry przedmiotowej inwestycji wyznaczone przez organ I instancji. Wyjaśniło, że mając na uwadze okoliczność, iż organ pierwszej instancji nie wskazał liczbą linii zabudowy, ale uczynił to w załączniku graficznym do decyzji, Kolegium mając na uwadze wyjaśnienia zawarte w uzupełnionej analizie wskazało liczbą nieprzekraczalną linię zabudowy dla planowanej inwestycji w odległości 30 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej (dz. nr ewid. [...]). Powyższe jest spowodowane okolicznością, iż budynki w obszarze analizowanym są usytuowane w różnej odległości od granicy z pasem drogowym. Tak ustalona linia zabudowy pozwoli na realizację inwestycji i nie naruszy istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego. Kolegium przeanalizowało sposób wyznaczenia poszczególnych parametrów zabudowy (wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu) przez organ I instancji w kontekście przepisów rozporządzenia i uznało, że zostały one określone prawidłowo. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazało, że jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 ustawy przyjmuje się uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się także taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło również, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać należy zarzuty związane z takimi kwestiami jak: zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę. Niemniej jednak wskazać należy, że inwestor zamierza podjąć działania, które mają ograniczyć hałas z terenu inwestycji, takie jak realizacja pasów zieleni wzdłuż granic z działkami sąsiadującymi. Ponadto sprzeciw właściciela sąsiedniej nieruchomości nie ma znaczenia prawnego przy ustalaniu warunków zabudowy dla wnioskowanego budynku. Z tych względów zarzuty odwołania nie mogą zostać uwzględnione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli [...] [...] i [...] [...], zarzucając: 1) naruszenie przepisów stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm. - dalej: "u.p.z.p.") w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm., dalej: "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych") przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji obarczonej wadą nieważności, tj. braku uprzedniego uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w sytuacji gdy powierzchnia gruntu koniecznego do przekształcenia na te cele obejmowała więcej niż 0,5 ha; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego przyjętego na potrzeby analizy architektoniczno-urbanistycznej, a mianowicie w sposób znacznie przekraczający minimalne odległości określone w wymienionym wyżej rozporządzeniu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia parametrów planowanej inwestycji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli: 1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej, 2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji; 3) z ostrożności procesowej, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. o ewentualne, w przypadku braku uwzględnienia wniosku z pkt. 1, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ze względu na naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając swe stanowisko skarżący podnieśli, że w ich ocenie doszło do próby obejścia przez inwestora i organy administracji publicznej przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wyrysowanie linii obszaru inwestycji na załączniku graficznym w taki sposób, iż nie obejmują one całej powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], a jedynie jej część. Zabieg ten w ocenie skarżących nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy oraz pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wykładnią celowościową oraz systemową przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki rozumianej jako działka ewidencyjna objęta wnioskiem (w całości) lub terenu składającego się z kilku takich działek, nie zaś jedynie tej części działki, którą w wyniku realizacji inwestycji inwestor zamierza faktycznie zabudować. Istotą omawianej decyzji jest bowiem przesądzenie, czy na konkretnej działce jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia o oznaczonych parametrach, nie określa się w niej natomiast konkretnego położenia inwestycji. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego skarżący wskazali, że użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. A zatem ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, tj. wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Przyjęcie odmiennej wykładni, sprowadzającej się do stwierdzenia, że określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, prowadziłoby w przedmiotowej sprawie nie tylko do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także skutkowałoby obejściem przez inwestora innych prawnych ograniczeń, w tym ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze, jest już zabudowana. Brak należytego rozważenia tej kwestii doprowadził organy do błędnych wniosków, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja ma być zrealizowana na działce nr [...]. Działka ta stanowi użytek rolny klasy II o powierzchni 0,52 ha. W taki sposób teren ten określony jest w rejestrze gruntów. Bezsporne jest, iż planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, nie ma charakteru rolniczego. Z uwagi na fakt, że użytki te przekraczają określoną w art. 7 ust. 2 a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powierzchnię 0,5 ha, przedmiotowy teren inwestycji wymaga zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, o której mowa w tym przepisie, na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze. W związku z powyższym nie został spełniony warunek wymagany do wydania decyzji o warunkach zabudowy, określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Skarżący podnieśli również, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna całkowicie pominęła istniejącą już na pozostałej części działki nr [...] zabudowę, która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Przyjęcie przez oba organy, że terenem inwestycyjnym jest tylko część działki nr [...] powoduje, że wszystkie wyliczenia odnoszące się do wskaźnika powierzchni zabudowy czy też współczynnika powierzchni terenu biologicznie czynnej przybierają charakter abstrakcyjny, gdyż odnoszą się do jakiegoś nieistniejącego (fikcyjnego) terenu. Zdaniem skarżących w orzecznictwie NSA ugruntowane jest stanowisko, w świetle którego decyzji ustalającej warunki zabudowy wydanej z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych należy przypisać charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Uzasadniając drugi z podniesionych w skardze zarzutów skarżący wskazali, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Użycie wyrażenia "wokół" oznacza, że z każdej strony, koncentrycznie, należy wyznaczyć obszar analizowany. Zwrot "wokół działki" użyty w przepisie § 3 pkt 2 rozporządzenia wskazuje, że ustalając obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej, należy tak wyznaczyć ten obszar, by działka ta znajdowała się w środku tego obszaru, tj. by położona była w jego centralnym miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru. Zasadą jest, aby ta odległość była równomierna, a wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą być uzasadnione. Racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic celem zapewnienia spójności urbanistycznej z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Jednakże, w takim przypadku, przyjęcie powiększonego obszaru do analizy winno być przez organ prowadzący postępowanie szczegółowo uzasadnione. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu przede wszystkim harmonijne wkomponowanie nowej instytucji w istniejące otoczenie. Powyższego celu nie realizuje nadmierne rozciąganie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. W niniejszej sprawie, obszar analizowany wyznaczony został w sposób znacznie przekraczający minimalne odległości określone w rozporządzeniu. Trzykrotna szerokość frontu działki inwestora wynosi 90 m, zaś organy administracji wyznaczyły granice obszaru analizowanego w odległości znacznie większej: ok. 200 m w kierunku północno-wschodnim i ok. 140 m w kierunku południowo-zachodnim, wskazując, że został on powiększony z racji uwzględnienia w analizie istniejących obiektów usługowych. W stosunku zatem do wartości minimalnej wynikającej z rozporządzenia, obszar analizowany powiększony został aż o 110 m (ponad 100 % w kierunku północno wschodnim) i o aż 50 m (55 % w kierunku południowo-zachodnim). Wyznaczenie obszaru analizowanego w taki sposób, jaki wskazuje organ I instancji, służyło nie ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego, lecz subiektywnemu interesowi wnioskodawcy. Skarżący zwrócili uwagę, że przy pierwotnym wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, gdy postępowanie zakończyło się decyzją SKO z dnia 2 kwietnia 2020 roku, która uchyliła w całości decyzję Wójta Gminy [...] i przekazała do ponownego rozpoznania celem uzupełnienia wniosku inwestora oraz analizy urbanistycznej spełniającej wymagania stosownych przepisów prawa, szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosiła 30 m, zaś granice obszaru analizowanego wyznaczono nieznacznie ponad trzykrotność tej szerokości, czyli w niewielkim stopniu ponad 90 m, aby uwzględnić całe obszary działek. Wówczas budynek o przeznaczeniu usługowym na działce nr 78/33 nie został objęty granicami obszaru analizowanego. Tymi granicami objęty był wyłącznie jeden budynek o przeznaczeniu usługowym, położony na działce nr 78/34, wkomponowany harmonijnie w otoczenie przez swoją nieznaczną powierzchnię (66 m²), czyli powierzchnię ponad 6 razy mniejszą niż powierzchnia sprzedaży planowanej inwestycji (400 m²). W decyzji z dnia 2 kwietnia 2020 roku SKO wskazało wyłącznie na konieczność uzupełnienia analizy urbanistycznej, a nie wykonania zupełnie nowej analizy. Budzi zatem poważne wątpliwości, czy organy faktycznie kierowały się zamiarem uwzględnienia pewnej urbanistycznej całości. W ocenie skarżących organy rozszerzyły znacznie obszar analizowany w porównaniu do tego z pierwotnej analizy urbanistycznej tylko po to, aby objąć granicami obszaru analizowanego budynek o przeznaczeniu usługowym na działce nr 78/33, a tym samym uzyskać zupełnie inny wynik niż ten, który dawałaby poprzednio sporządzona analiza. Nie można podzielić stanowiska organów, że istniała potrzeba poszerzenia obszaru analizowanego, ponieważ charakter zabudowy istniejącej w obszarze o promieniu w niewielkim stopniu ponad 90 m, tj. obszarze analizy przed jego poszerzeniem, nie wykazuje żadnych specyficznych uwarunkowań, które uniemożliwiałyby ustalenie warunków zabudowy w ramach tego podstawowego obszaru analizowanego. Autor analizy wskazał, że obszar analizowany został poszerzony celem uwzględnienia w analizie obiektów usługowych. Tym samym niejako sam przyznał, że poszukiwał takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Co więcej, autor analizy wskazał dalej, że przeanalizowanie tylko obszaru o wielkości trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem byłoby krzywdzące dla wnioskodawcy, gdyż w centrum miejscowości [...] znajdują się obiekty usługowe. Autor analizy potwierdził zatem, że zmierzał do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie skarżących budowa budynku [...] o powierzchni sprzedaży do 400 m2 wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie typowo rolniczym, z podstawowym rodzajem zabudowy mieszkaniowej nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wobec powyższego, organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu I instancji, czego nie uczynił naruszając tym samym przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi Kolegium wskazało, że w aktach sprawy (k. 173) znajduje się postanowienie Starosty [...]wydane w trybie art. 53 ust. 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pozytywnie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W postanowieniu tym stwierdzono, że powierzchnia terenu przeznaczonego pod przedmiotową inwestycję wynosi 0,2999 ha, nie przekracza 0,5 ha, grunty te zawierają się w obszarze zwartej zabudowy i zachowują ustawowe odległości od granic najbliższej działki budowlanej i drogi publicznej. Starosta [...] wyjaśnił, że zgodnie z projektem decyzji oraz załączoną do niego analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, grunty przeznaczone pod wskazaną inwestycję spełniają łącznie warunki określone w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tym samym ich przeznaczenie na cele nierolnicze nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Postanowienie to jest ostateczne. W związku z tym, w ocenie Kolegium nie było podstaw do kwestionowania w/w uzgodnienia. Z tego względu w/w zarzut skargi w tym względzie jest niezasadny. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną uznaniowość w wyznaczeniu obszaru analizowanego, co nie powoduje zupełnej dowolności. Nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej ze stron działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Zatem jeżeli przy ustaleniach pod uwagę została wzięta zasada dobrego sąsiedztwa brak jest podstaw do kwestionowania wyznaczenia obszaru w sposób nierównomierny. Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżących popierając skargę dodał, że mimo uzgodnienia przez organ w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu możliwości przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na cele nierolnicze organ w ramach kompetencji o jakich mowa art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu miał obowiązek dokonać własnych ustaleń w tym zakresie. Powołał się na wyrok NSA z 31 maja 2016 r. II OSK 2328/14. Ponadto podniósł, że sąd administracyjny może kontrolować postępowanie uzgodnieniowe w sytuacji, gdy skargi nie składa inwestor, co wynika z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na uwzględnienie zasługuje przede wszystkim pierwszy z podniesionych w skardze zarzutów, dotyczący naruszenia 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 7 ust. 2 pkt 1 stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Decyzja o warunkach zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu. Wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja. Dlatego też, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, wymogiem koniecznym jest, ażeby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. poz. 139 ze zm.). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. koresponduje z uregulowaniami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepisy tej ustawy stanowią przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. (A. Plucińska-Filipowicz [red.], M. Wierzbowski [red.], "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany", opubl. Lex/el. 2019, t. 8 do art. 61 u.p.z.p.). Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadą ustawową jest, że przeznaczenia gruntów rolnych, stanowiących użytki klas I–III, i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu rolnego bądź leśnego. Jeżeli zgoda, o której mowa w art. 7 ust. 2 jest wymagana, wtedy zmiany przeznaczenia można dokonać tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (W. Radecki, "Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz", opubl. LexisNexis 2012, tj. 1 do art. 7 ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo istnienia wymogu uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne oznaczać będzie, że decyzja ta będzie naruszała art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 u.p.z.p., gdyż jednocześnie będzie niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (A. Plucińska-Filipowicz [red.], M. Wierzbowski [red.], j.w.). Stosownie do treści art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Bezspornym w sprawie jest, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycja jest planowana na działce nr [...], obręb [...]. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka ta ma powierzchnię 0,52 ha i składa się z użytków rolnych oznaczonych symbolami RII – grunty orne klasy II (pow. 0,38 ha) i Br-RII – użytki rolne klasy II zabudowane (pow. 0,14 ha). Rozpatrując sprawę organy obu instancji przyjęły w ślad za wnioskiem inwestora, że powierzchnia terenu inwestycji wynosi 0,2999 ha. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] na podstawie m.in. art. 53 ust. 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 106 § 5 K.p.a. uzgodnił pozytywnie w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W postanowieniu tym przyjął, że spełnione są łącznie przesłanki wskazane w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym w zakresie pkt. 4 – z uwagi właśnie na fakt, że powierzchnia terenu przeznaczonego pod inwestycję wynosi 0,2999 ha, a zatem nie przekracza 0,5 ha. SKO odnosząc się do omawianego zarzutu w odpowiedzi na skargę powołało się wyłącznie na stanowisko wyrażone w tym właśnie (ostatecznym) postanowieniu Starosty [...]. Rację mają skarżący, że powyższe stanowisko nie jest jednak prawidłowe. Słusznie w tym zakresie odwołali się do ugruntowanego kierunku orzecznictwa sądów administracyjnych, z którego wynika, że "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne (por. m.in. wyroki NSA z 1 marca 2016 r., sygn. II OSK 1626/14, z 31 maja 2016 r., sygn. II OSK 2328/14, z 12 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2737/14, wyrok WSA w Poznaniu z 1 czerwca 2017 r., sygn. IV SA/Po 265/17, wyroki WSA w Bydgoszczy z 11 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Bd 49/20, z 24 lutego 2021 r., sygn. II SA/Bd 1088/20). Jednocześnie podnosi się, że działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu (m.in. wyrok NSA z 19 września 2019 r., sygn. II OSK 2561/17, wyrok WSA w Łodzi z 2 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Łd 931/15). Przepis art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być zaś interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (wyrok NSA z 23 września 2020 r., sygn. II OSK 1069/20). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest co prawda również stanowisko o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, jednak zdaniem Sądu pogląd ten może odnosić się jedynie do wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, takich jak np. sytuacja gdy część działki objęta jest planem miejscowym (por. wyroki NSA z 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14; z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 lutego 2021 r., sygn. II SA/Bd 1088/20) czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw. W niniejszym przypadku z akt sprawy nie wynika, aby miały miejsce takie szczególne okoliczności – wyłączające zasadę, iż określenie warunków zabudowy oraz poprzedzające je stosowne uzgodnienia, powinny dotyczyć całej działki, a niej jej części. Rację mają zatem skarżący, że w niniejszym przypadku za teren inwestycji należało uznał cały obszar działki nr [...], której powierzchnia wynosi 0,52 ha. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że działka ta stanowi użytek rolny klasy II, a planowana budowa budynku [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie ma charakteru rolniczego, nie została spełniona przesłanka określona w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a tym samym zmiana przeznaczenia gruntu wymaga zgody ministra określonej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. W tej sytuacji zaś nie został spełniony warunek wymagany do wydania decyzji o warunkach zabudowy, określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 in principio u.p.z.p. Organy nie powoływały się zaś na wskazaną w tym przepisie okoliczność, że przedmiotowy teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (wspomnianej wyżej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 1999 r. poz. 139 ze zm.). Należy jeszcze odnieść się do kwestii powoływanej przez SKO w odpowiedzi na skargę, a mianowicie tego, że ostatecznym postanowieniem z dnia 14 lipca 2020 r. Starosta [...] uzgodnił pozytywnie w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uzgodnienie to zostało dokonane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 106 § 5 K.p.a. W tym zakresie należy odwołać się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 18 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 134/13 i poczynionych w jego uzasadnieniu rozważań. Stwierdzono tam mianowicie, że – jak się przyjmuje – postanowienie uzgadniające ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, ale jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany. Co do zasady bowiem zajęcie stanowiska następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 K.p.a.), rozpatrywane przez organ wyższego stopnia nad organem uzgadniającym, odrębnym niż organ, przed którym toczy się postępowanie główne. Jednakże występują takie przypadki, w których ustawodawca zdecydował się na ograniczenie prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w ramach uzgodnienia. I tak zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r., w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje się po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień, dokonywanych w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie od decyzji uzgodnieniowej przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Na skutek zmiany art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym doszło do ograniczenia kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Niewątpliwie – jak dalej podniósł NSA – aktualnie obowiązująca regulacja prawna powoduje, że w sposób znaczny ograniczone zostały narzędzia służące ochronie interesów innych, poza inwestorem, stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W przypadku bowiem pozytywnego dla inwestora wyniku postępowania uzgodnieniowego, strony te nie mają możliwości jego weryfikacji ani w drodze administracyjnej, ani poprzez bezpośrednie zaskarżenie postanowienia uzgodnieniowego do sądu administracyjnego. Tymczasem, w ocenie NSA, nie zasługuje na akceptację stan, w którym brak jest możliwości poddania jakiejkolwiek kontroli postanowienia, które determinuje treść rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że wobec istotnego ograniczenia - zaistniałego na skutek nowego brzmienia art. 53 ust. 5 u.p.z.p. - możliwości odrębnej kontroli aktów uzgadniających w administracyjnym toku instancji oraz przed sądem administracyjnym, postanowienie uzgadniające należy traktować jako akt podjęty w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. W konsekwencji należy zaś stwierdzić, że wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy rodzi po stronie tegoż sądu obowiązek zbadania również prawidłowości podjętego aktu uzgadniającego, na podstawie którego wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że powyższa zasada może odnosić się wyłącznie do tych aktów uzgadniających, które nie zostały już uprzednio poddane kontroli sądu administracyjnego na skutek wniesienia skargi przez inwestora. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby sytuacja taka miała miejsce w niniejszym przypadku. To zaś oznacza, że Sąd był uprawniony do dokonania kontroli również postanowienia Starosty [...] z dnia 14 lipca 2020 r. – jako podjętego w granicach sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. (por. też wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. IV SA/Wa 1407/19). Mając zaś na uwadze przeprowadzone wyżej rozważania odnośnie tego, że wyrażone w tym postanowieniu stanowisko jest nieprawidłowe, postanowienie to należało uchylić, podobnie jak decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd nie stwierdził natomiast wystarczających podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji. Jak wynika z powyższych rozważań, przyjęta przez Sąd interpretacja przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w znacznej mierze opiera się na poglądach wyrażanych w orzecznictwie, gdzie występują także pewne wyjątki. Trudno zatem w tej sytuacji mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wobec faktu, że zasadny okazał się pierwszy z zarzutów podniesionych w skardze, prowadzący do stwierdzenia, że nie zostało wykazane spełnienie przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., warunkującej możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, co powodowało konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji, jak również postanowienia Starosty [...] z dnia 14 lipca 2020 r., przedwczesnym było odnoszenie się do drugiego z zarzutów podniesionych w skardze. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną wyżej argumentację.