II SA/Ke 303/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka-Armańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2009r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyjęcia aktualizacji Lokalnego Programu Rewitalizacji Miasta i Gminy na lata 2007-2013 oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miejska przyjęła aktualizację Lokalnego Programu Rewitalizacji Miasta i Gminy na lata 2007 - 2013, uchwalonego uchwałą nr XVI/78/07 Rady Miejskiej z dnia [...]. W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Pismem z dnia 13 marca 2009r. W.W. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa, do jakiego doszło, w ocenie skarżącego, w wyniku podjęcia w/w uchwały z dnia [...]. Mianowicie, w uchwale tej nie przyjęto i nie zaplanowano środków w budżecie Miasta i Gminy na doprowadzenie ciepła do domów mieszkańców ulic [...], [...], gen. [...], [...], [...], [...] w P. Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miejska nie uwzględniła w/w wezwania zgłoszonego przez W.W. W uzasadnieniu wskazano, iż powoływane przez stronę normy zadaniowe znajdujące się w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiące o zaspokajaniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań. Z kolei wskazywane w wezwaniu przepisy art. 18 - 20 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006r. nr 89, poz. 625 ze zm.) dotyczą jedynie obowiązku planowania i organizacji zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy. Organ dodał, iż uchwałą z dnia [...] nr [...] przyjął założenia do planu zaopatrzenia Miasta i Gminy w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] wniósł W.W. Skarżący zarzucił, iż przedmiotowy akt nie został skonsultowany ze społeczeństwem oraz organizacjami ekologicznymi. Powołując się na art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym skarżący wskazał, iż w zakwestionowanej uchwale nie zapewniono środków na doprowadzenie ciepła do podgrzewania wody i ogrzewania domów mieszkańców ulic wymienionych w treści skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały z dnia [...]. Jednocześnie wskazano, iż aktualizacja Lokalnego Programu Rewitalizacji Miasta i Gminy na lata 2007 - 2013 została poddana konsultacjom społecznym w dniach od 22 grudnia 2008r. do 5 stycznia 2009r. - przez wywieszenie jego projektu na tablicy ogłoszeń oraz umieszczenie na stronie internetowej. Ponadto uzgodniono ją z właściwymi organami- stosownie do art. 47 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Podstawę prawną do wniesienia skargi w niniejszej sprawie stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Powołany przepis określa przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby można było mówić o skutecznym wniesieniu skargi na uchwałę organu gminy. Jedną z nich jest uprzednie - a więc mające miejsce przed złożeniem skargi - wezwanie właściwego organu będącego autorem zaskarżonego aktu do usunięcia naruszenia prawa. Bezsporne jest, iż W.W. spełnił powyższy warunek. Strona skierowała bowiem w dniu 13 marca 2009r. do Rady Miejskiej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, do jakiego doszło w ocenie skarżącego, w wyniku podjęcia przez ten organ uchwały z dnia [...] nr [...], a następnie w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Z akt administracyjnych wynika bowiem, iż uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącemu w dniu 03.04.2009r.(k.107 i 108), zaś skargę wniesiono w dniu 28.04.2009r. W tej sytuacji, skoro warunki formalne wniesienia skargi zostały spełnione - mając na uwadze treść art. 101 ust. 1 u.s.g .- Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał analizie legitymację skargową W. W. W świetle powołanego przepisu warunkiem skuteczności skargi wniesionej w jego trybie musi być naruszenie przez zaskarżoną uchwałę (lub zarządzenie) interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Istotę legitymacji skargowej stanowi zatem uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonej uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Wskazania wymaga, iż o tym czy wnoszący skargę ma interes prawny sąd może zdecydować dopiero w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi. Ewentualne stwierdzenie jego braku u skarżącego powoduje zatem oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006r., II FSK 1250/05. Z uzasadnienia skargi wynika, iż W.W. upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, iż zakwestionowaną uchwałą z dnia [...] Rada Miejska "nie uwzględniła ochrony środowiska, w szczególności ochrony powietrza, przyrody, zdrowia mieszkańców na [...] (Południe) w P. (...), w szczególności doprowadzenia ciepła do ogrzewania domów i podgrzewania zimnej wody domów mieszkańców ulic [...], [...], gen. [...], [...], [...], [...] w P.". W skardze podniesiono także zarzut braku przeprowadzenia konsultacji wymaganych ustawą z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.).W.W. wskazał także, iż w przedmiotowej uchwale nie zapewniono środków na doprowadzenie ciepła do podgrzewania wody i ogrzewania domów mieszkańców w/w ulic, pomimo iż działania takie należą do zadań własnych gminy, dotyczących ochrony środowiska, przyrody i zdrowia (art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 u.s.g.). Autor skargi podkreślił, iż z tego powodu musiał w celu ogrzewania zakupić piec węglowy, z którego wydobywają się spaliny powodujące zanieczyszczenia atmosfery oraz wywierające szkodliwy wpływ na zdrowie mieszkańców P. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 26 czerwca 2009r. skarżący, popierając skargę, sprecyzował ją w ten sposób iż wskazał, że żąda uwzględnienia w uchwale potrzeby doprowadzenia ciepła do ogrzewania domów i podgrzewania zimnej wody do domów na ulicy [...]. Wobec tego, iż w rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. podkreślić należy, iż interes prawny, o jakim mowa w tym przepisie, to interes chroniony przepisami prawa. Źródłem interesu prawnego, bądź uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005r., OSK 1563/04, LEX nr 171196. Naruszenie tego interesu oznacza zatem taką sytuację, w której dany podmiot -wskutek podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej - nie może realizować przysługujących mu praw, bądź jest w tym działaniu ograniczony. W orzecznictwie konsekwentnie przyjmuje się, że wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegającego na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia jako indywidualnego podmiotu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2008r., sygn. akt I SA/Łd 1041/07, LEX nr 462667, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Wr 327/07, Wspólnota 2009/11/44, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 1127/05, LEX nr 194894 i z dnia 23 listopada 2005r., sygn. akt I OSK 715/05, LEX nr 192482). W kontekście powyższych rozważań oraz mając na uwadze podstawy prawne wskazywane w skardze przyjąć należy, że na gruncie rozpoznawanej sprawy W.W. nie ma interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Podstawą do wniesienia skutecznej skargi w trybie tego przepisu w żadnym wypadku nie może być wskazywany w jej treści art. 7 u.s.g., z którego nie wynika interes prawny lub uprawnienie, których naruszenie uprawniałoby stronę do podjęcia takiej czynności. Powołany przepis znajduje się bowiem w rozdziale 2 u.s.g., zatytułowanym "Zakres działania i zadania gminy". Ustanawia tym samym tzw. normy zadaniowe, które mówią o zaspokajaniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, jak np. w zakresie zaopatrzenia w energię cieplną (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Normy te nie dają jednak podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania uchwał i zarządzeń organów gminy w takich sprawach. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie prawniczej wskazuje się, iż z norm o zadaniach nie można wyprowadzać indywidualnych uprawnień, indywidualnego interesu prawnego, własnej legitymacji skargowej (por. np. wyrok NSA z 01.03.2005r. sygn. akt. OSK 1437/04 oraz Wiesław Kisiel " Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych w orzecznictwie sądów administracyjnych". Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, Nr 3 z 2009r. str. 36). W wyroku z dnia 6.07.2004r. sygn. akt OSK 495/04 NSA podniósł, iż "(...) ustawa o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim określa zadania gminy jako wspólnoty mieszkańców, nie może być traktowana jako prawo materialne określające prawa i obowiązki podmiotów pozostających na zewnątrz administracji. Wskazane w tej ustawie zadania gminy są zadaniami zdecentralizowanej jednostki samorządu terytorialnego, będącej częścią aparatu administracji państwowej, a nie prawami i obowiązkami podmiotowymi w znaczeniu legitymacji materialnoprawnej". Z tego też względu wskazywany w skardze art. 7 ust. 1 i 5 u.s.g. nie stanowi źródła interesu prawnego skarżącego. To samo należy odnieść do powołanego w skardze przepisu art. 45 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis ten dotyczy bowiem uprawnień organizacji ekologicznych, jednostek pomocniczych samorządu gminnego, samorządu pracowniczego, jednostek ochotniczych straży pożarnych oraz związków zawodowych w zakresie współdziałania w dziedzinie ochrony środowiska z organami administracji. Z tego też powodu nie sposób uznać, by przepis ten odnosił się w jakikolwiek sposób do uprawnień osób fizycznych. Niezależnie od przedstawionych rozważań (niejako na marginesie) wskazać należy, iż z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że aktualizacja Lokalnego Programu Rewitalizacji Miasta i Gminy na lata 2007 - 2013, do jakiej doszło w wyniku uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...], została uzgodniona z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Sanitarnego oraz z Dyrektorem Ochrony Środowiska- stosownie do art. 47 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto projekt przedmiotowej aktualizacji został poddany konsultacjom społecznym w dniach od 22 grudnia 2008r. do 5 stycznia 2009r. - przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy oraz umieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Gminy. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż skarżącemu nie przysługuje w niniejszej sprawie legitymacja skargowa, co powoduje konieczność oddalenia skargi, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.