II SA/Ke 306/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 12 maja 2025 r. znak: SKO.PZ-71/1702/229/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz B z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 12.05.2025 r. znak: SKO.PZ-71/1702/229/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania E. W. od decyzji nr 45/2025 Burmistrza Miasta i Gminy Staszów z 3.02.2025r. znak: IPP-II.6730.79.2023.IX o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr A w [...], uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu wydanej decyzji SKO przytoczyło art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", opisując szczegółowo stan faktyczny niniejszej sprawy i wskazując m.in. że decyzją z 28.02.2024 r. uchyliło w całości poprzednią decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Staszów z 30.11.2023 r., ustalającą – na wniosek B (zwanej dalej "Spółką") – warunki zabudowy dla ww. inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Pomimo przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organ I instancji nie uwzględnił w całości dyspozycji zawartych w poprzedniej decyzji kasacyjnej, ponownie wydając decyzję przedwcześnie, wadliwie, z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego – bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wszystkie istotne w sprawie kwestie. W tym zakresie SKO, uzasadniając wydanie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ww. decyzji kasacyjnej, wskazało: 1. W odniesieniu do braku spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. – że w niniejszej sprawie nie dołączono aktualnych umów z gestorami sieci na dostawę energii elektrycznej i gazu; w aktach znajduje się wprawdzie pismo z 11.04.2023 r. P., skierowane do Spółki, w którym odpowiadając na wniosek z 22.03.2023 r., dotyczący udzielenia informacji w sprawie możliwości dostawy energii elektrycznej, zapewniono o możliwości dostawy energii elektrycznej dla przedmiotowego obiektu z jednoczesną informacją, że promesa ta jest ważna przez okres 1 roku od daty jej wydania, jednak SKO zauważyło, że na datę wydania decyzji organu I instancji z 3.02.2025 r. promesa ta straciła ważność i nie była aktualna - podobnie jak promesa dostawy gazu (pismo P. z 21.04.2023 r.), której warunki są ważne przez okres 24 miesięcy od dnia ich wydania; tym samym w dacie wydania decyzji organu I instancji ww. warunki gestorów sieci były nieaktualne; ponadto, zalegające w sprawie zapewnienia dostawy wody i odbioru ścieków, zawarte w piśmie P. z 23.03.2023 r. dotyczą czterech budynków dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] – a zatem innej inwestycji niż przedmiotowa, planowana na działce nr [...]; w rezultacie organ I instancji w żaden sposób nie dokonał ponownej analizy i oceny ww. promes w aspekcie ich aktualności i nie podjął żadnych działań w celu dokonania przez inwestora ich uaktualnienia. 2. W odniesieniu do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem" co do: - wyznaczenia linii nowej zabudowy, regulowanej w § 4 rozporządzenia, że, jak wynika z ustaleń analizy, ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy 7 m od granicy pasa drogowego drogi gminnej zgodna jest z przepisami ustawy o drogach publicznych, gdzie obiekty budowlane przy drogach kategorii gminnej powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni; ponadto wyznaczona w ten sposób linia zabudowy pozwoli na kontynuację tworzącego się porządku w tym rejonie miasta, kształtującego się ładu przestrzennego na tym terenie przez nowo powstającą zabudowę głównie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi; jak wynika z analizy, teren sąsiedni wzdłuż ww. jezdni nie jest zabudowany - nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie przyjęto właśnie 7 m, a nie inną odległość od krawędzi jezdni, jako linię zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia; organ I instancji nie wyjaśnił tej kwestii w sposób wystarczający, a w analizie zabrakło przedstawienia wystarczającego opisu stanu zabudowy w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji i odniesienia go w aspekcie zastanego ładu przestrzennego; - wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy, regulowanego przez § 5 rozporządzenia, że, jak wynika z ustaleń analizy, w obszarze analizowanym występują działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i garażami; wskaźniki powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wahają się od 14,77% do 25%; wskaźnik powierzchni zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, dla terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji, został ustalony do 25% - jako niezakłócający ładu przestrzennego i wynikający z obszaru analizowanego w dostosowaniu do powierzchni terenu inwestycji; zdaniem autora analizy wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy na podstawie średnich wartości parametrów wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego z uwagi na różnorodność zabudowy, jak i powierzchni nieruchomości zabudowanych; odnosząc się do powyższego SKO zauważyło, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podano w formie tabelarycznej parametry istniejące w granicach obszaru analizowanego w przedziale od 25% do 51% oraz średnią wartość tego parametru wynoszącą 38% - co przeczy przedstawionym wyżej informacjom, a ponadto, dla wnioskowanej inwestycji nie ustalono minimalnej wartości powierzchni zabudowy; tymczasem, zgodnie z orzecznictwem sądowym, parametr ten ustalać należy w przedziale, co oznacza, że muszą być podane dwie wartości – minimalna i maksymalna; SKO zauważyło również, że ustalenie stanu faktycznego w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy zostało oparte na innym stanie faktycznym niż wskazanym w decyzji; - wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, co reguluje § 6 rozporządzenia, że w badanej decyzji podano, iż w obszarze analizowanym występują budynki o szerokości elewacji frontowej w przedziale od 9 m do 14 m, ustalając szerokość elewacji frontowej jednego planowanego budynku od 5,8 m do 6 m – jako wielkość nawiązującą do występujących w obszarze analizowanym budynków; autor analizy podał, że w obszarze analizowanym występuje różnorodna zabudowa, a ustalenie takiej szerokości elewacji frontowej planowanego budynku nie zakłóci ładu przestrzennego jednostki urbanistycznej, w której położona jest działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; zdaniem SKO w analizie zabrakło odniesienia się do sposobu zabudowy planowanego przedsięwzięcia na terenie inwestycji, w sytuacji gdy planowane przedsięwzięcie składa się z dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej; co do zasady budynki te mogą być sytuowane frontem lub bokiem do ulicy, co oznacza odpowiednio dwa budynki zbliźniaczone usytuowane równolegle do linii zabudowy lub jeden za drugim, a zatem położone prostopadle do linii zabudowy; wówczas, w zależności od sposobu realizacji obiektu, szerokość elewacji frontowej należy podać dla każdego budynku i łącznie; ten sposób zabudowy winien zostać w decyzji określony w sposób jednoznaczny, a nie został, co powoduje dowolność w realizacji inwestycji; ponadto, po zbadaniu analizy oraz badanej decyzji SKO zauważyło, że w analizie w zestawieniu tabelarycznym dla parametru szerokości elewacji frontowej podano przedział od 7 m do 14 m, a wartość uśredniona wynosi ok. 9,3 m, natomiast w ww. decyzji podano przedział od 9 m do 14 m – a więc wskazane przedziały wartości występujących parametrów nie są spójne, co budzi wątpliwości co do poprawności ustalenia stanu faktycznego zabudowy w granicach obszaru analizowanego; taka rozbieżność w ustaleniu stanu faktycznego istniejącej zabudowy w granicach obszaru analizowanego faktycznie uniemożliwia SKO dokonanie oceny prawidłowości ustalonego parametru; co prawda § 5 i § 6 rozporządzenia pozwalają na odstępstwo od średniego wskaźnika powierzchni, czy szerokości elewacji frontowej, ale pod warunkiem, że takie odstępstwo "wynika z analizy", o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a więc z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p.; jeżeli więc organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika, czy szerokości elewacji frontowej w wartości średniej, musi oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej (dla całego obszaru analizowanego) na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy; w tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p.; nie wystarczy wskazanie, że na obszarze analizowanym takie parametry w ogóle występują; w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w treści decyzji o warunkach zabudowy lub w treści dołączonej do niej analizy winny być ustalane prawidłowości urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny - tego zaś elementu zabrakło w niniejszej sprawie; - wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, regulowanej przez § 7 rozporządzenia, że z ustaleń części tekstowej wyników analizy wynika, iż w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości w przedziale od 2,5 m do 11 m, ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanych budynków od 5,8 m do 6,20 m jako wielkość niezakłócającą ładu przestrzennego i nawiązującą do wysokości budynków położonych w obszarze analizowanym, a na działce bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji od strony południowej, oznaczonej nr [...]/5, realizowany jest budynek o takich samych parametrach; tymczasem z zestawienia parametrów zawartych w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (K-280), wynika, że w granicach obszaru analizowanego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej lub attyki wynosi w przedziale od 4 m do 8 m, a wartość uśredniona wynosi 4,78 m; zatem wskazane wyżej w wynikach analizy wielkości tego parametru nie znajdują oparcia w analizie, a zaistniała rozbieżność w ustaleniu stanu faktycznego istniejącej zabudowy w granicach obszaru analizowanego faktycznie uniemożliwia SKO dokonanie oceny prawidłowości ustalonego parametru; - wyznaczenia wysokości kalenicy i geometrii dachu – na podstawie § 8 rozporządzenia, że w badanej decyzji nie udokumentowano i nie uzasadniono w sposób konkretny i czytelny dla stron, dlaczego przyjęto właśnie takie konkretne wartości ww. parametrów a nie inne; jak wynika z analizy, w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości do kalenicy od 2,5 m do 11 m – w związku z czym ustalono wysokość planowanych budynków do kalenicy od 9 m do 10,40 m jako wielkość niezakłócającą ładu przestrzennego i nawiązującą do wysokości budynków położonych w obszarze analizowanym, przy czym istniejąca zabudowa w sąsiedztwie terenu inwestycji charakteryzuje się dachami dwuspadowymi i wielospadowymi o kątach nachylenia połaci dachowych do 45°; dla planowanych budynków ustalono dachy dwuspadowe o kątach nachylenia od 30° do 40°. Reasumując, SKO stwierdziło, że ustalenia zawarte w badanej decyzji nie są spójne z tymi podanymi w analizie – co czyni decyzję organu I instancji niespójną z ww. analizą, a tym samym wadliwą. W konsekwencji zaskarżona decyzja kasacyjna w zakresie spełnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. narusza prawo materialne oraz przepisy prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Organ I instancji nie udokumentował bowiem w sposób wyczerpujący twierdzeń zawartych w decyzji dotyczących kontynuacji ww. parametrów, formy architektonicznej, wskaźników zabudowy, intensywności wykorzystania terenu. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy uwzględnić ww. ocenę prawną, pozyskać skorygowany wniosek inwestora, a następnie zastosować się do ww. wskazań, przeprowadzając uzupełniające postępowanie wyjaśniająco-dowodowe, podejmując rozstrzygnięcie odpowiadające znajdującym zastosowanie przepisom prawa, wyczerpująco je uzasadniając zgodnie z regulacją art. 107 § 3 K.p.a. Odnosząc się do pisma Spółki z 14.03.2025 r. oraz odwołania SKO wskazało, że na skutek ww. nieprawidłowości i uchybień w postępowaniu pierwszoinstancyjnym należało ponownie uchylić zaskarżoną przez stronę decyzję organu I instancji, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest istotny i ma znaczący wpływ na rozstrzygnięcie. Ponadto, w niniejszym postępowaniu nie ma możliwości zastosowania art. 136 K.p.a. z uwagi na treść art. 15 K.p.a. oraz istotny zakres sprawy, konieczny do wyjaśnienia i mający wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania SKO wskazało, że kontynuacja funkcji jest w niniejszej sprawie oczywista, przytaczając art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane. Inne, podnoszone w odwołaniu kwestie nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy, ponieważ dotyczą kolejnego etapu postępowania inwestycyjnego, jakim jest pozwolenie na budowę czy zgłoszenie. W sprzeciwie, skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Spółka zarzuciła decyzji SKO naruszenie: 1. art 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w związku z uznaniem, iż organ I instancji niedostatecznie wyjaśnił okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie i zaistniała potrzeba wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności; 2. art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, co doprowadziło do wydania decyzji kasatoryjnej; 3. art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji pomimo nierozpoznania ponownie istoty sprawy; 4. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia pomimo ziszczenia się przesłanek do wydania decyzji merytorycznej ustalającej warunki zabudowy. Spółka, kwestionując stanowisko SKO, wskazała że organ II instancji ma obowiązek powtórnie, merytorycznie zbadać sprawę, a tymczasem zarzuty stawiane przez SKO kontrolowanej decyzji dotyczą w głównej mierze oceny prawnej oraz oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania. W konsekwencji, skoro SKO dostrzegło nieprawidłowości w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, polegające na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, to władne było – w zakresie własnych kompetencji – dokonać prawidłowej oceny tego materiału dowodowego i wydać decyzję merytoryczną, co w świetle obowiązujących przepisów powinno być zasadą. Nie ma racji SKO twierdząc, że wydana decyzja i poprzedzająca ją analiza urbanistyczna zezwalają na dowolność zabudowy. Uważna lektura obu dokumentów pozwala na stwierdzenie, że dokumenty te wydawane są w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie bliźniaczej – w przypadku wyników analizy jest to wprost wskazane w nagłówku tego dokumentu. Skarżąca, odnosząc się do zarzutów SKO, że wydanie decyzji merytorycznej nie jest możliwe, gdyż wygasły promesy udzielone przez gestorów sieci, podkreśliła że stanowisko takie jest przejawem skrajnego formalizmu organu odwoławczego, który godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Inwestor załączył bowiem do wniosku aktualne i ważne promesy – które utraciły ważność w związku z czasem trwania postępowania administracyjnego. SKO, dostrzegając ten fakt, powinno wezwać inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego o aktualne oświadczenia gestorów sieci. Strona zakwestionowała również zarzuty SKO co do naruszenia zasad określania wskaźnika powierzchni zabudowy ze wskazaniem, że wartość ta powinna zostać określona odpowiednim przedziałem. Organ II instancji zauważył, że nie podano minimalnej wartości tego parametru. Tymczasem parametr ten został określony jako "do 25% terenu inwestycji", a zatem przyjąć należy, że zastosowano tutaj przedział od 0 do 25. Skarżąca, negując stanowisko SKO, że organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego odstępuje od zastosowania wartości średnich przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy, podkreśliła że Burmistrz w swojej decyzji wyjaśnił, że zastosowanie wartości średnich nie zagwarantuje ładu przestrzennego, gdyż na obszarze analizowanym występuje różnorodna zabudowa. Również w odniesieniu do innych przypadków odstępstw od wartości średnich wskazano uzasadnienie takiego postępowania. Marginalnie skarżąca zauważyła, że jeśli organ odwoławczy, oceniając materiał dowodowy, doszedłby do innych wniosków, to mógł zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poczynić własne ustalenia w tym zakresie i wydać decyzję merytoryczną. Za niezrozumiałe uznano zarzuty SKO dotyczące nieudokumentowania przyjęcia przez organ I instancji wartości kątów nachylenia połaci dachowych – skoro wartości te wynikają wprost z materiału dowodowego (analizy urbanistycznej). Reasumując, skarżąca podniosła, że organ II instancji błędnie pojmuje zasadę dwuinstancyjności. Za niedopuszczalną uznano sytuację, w której organ odwoławczy uchyla się od merytorycznego rozstrzygnięcia, traktując przeprowadzenie jakichkolwiek czynności wyjaśniających jako naruszenie zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek powtórnego zbadania sprawy (merytorycznie). Tymczasem SKO myli swoją rolę z rolą sądu administracyjnego, który nie rozpoznaje sprawy merytorycznie, lecz dokonuje oceny legalności aktu administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z 19 września 2017 r., I OSK 517/17). W tym kontekście konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchania świadka czy kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 K.p.a.), wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Natomiast obecne uchylenie decyzji organu I instancji (po raz drugi) spowoduje nieuzasadnione przedłużenie załatwienia sprawy (która toczy się od 2023r.), zwłaszcza że za wysoce prawdopodobne przyjąć można, że kolejna decyzja organu I instancji zostanie zaskarżona przez tę samą stronę. Organ I instancji ma możliwość zakończyć przedmiotowe postępowanie w instancyjnym toku, jednak z niezrozumiałych powodów unika wydania decyzji merytorycznej – pomimo że z przeprowadzonej w toku postępowania pierwszoinstancyjnego analizy urbanistycznej wynika, że spełnione zostały wymagania przewidziane w art. 61 u.p.z.p., co umożliwia wydanie decyzji pozytywnej. Natomiast pewne błędy w ocenie materiału dowodowego nie zwalniają SKO z obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w zw. z art. 64b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a." i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższa zasada podlega jednak wyłączeniu w przypadku sprzeciwu, gdyż jak stanowi art. 64e p.p.s.a., "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wynikający z art. 64e p.p.s.a. zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. wskazuje zatem, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasatoryjna decyzja organu drugiej instancji oparta została na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Zawarte w tym przepisie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, niemniej oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Równoznaczne jest to z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Jak już wskazano wyżej, wyraźne ograniczenie zakresu kontroli wyłącznie do zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu ze sprzeciwu na taką decyzję pozostają kwestie właściwego rozumienia i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, co odróżnia sprzeciw od skargi. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma więc obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. W kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie, postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również - co Sąd podkreśla - rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu i orzecznictwie, z użycia w art. 138 § 2 K.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego", wynika że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 22.04.2025 r., sygn. II SA/Kr 138/25, wyrok WSA w Łodzi z 17.04.2025 r., sygn. II SA/Łd 148/25, wyrok WSA w Gliwicach z 31.03.2025 r., sygn. II SA/Gl 306/25, wyrok WSA w Szczecinie z 26.03.2025 r., sygn. II SA/Sz 938/24). W ocenie Sądu postępowanie organu II instancji w niniejszym przypadku narusza dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a. w sposób powodujący konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. SKO uznało, że należy uchylić decyzję organu I instancji z uwagi na: 1) brak aktualnych umów z gestorami sieci na dostawę energii elektrycznej i gazu, 2) fakt że zalegające w sprawie zapewnienia dostawy wody i odbioru ścieków dotyczą czterech budynków dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] – a zatem innej inwestycji niż przedmiotowa, planowana na działce nr [...], 3) niewłaściwej oceny przez organ I instancji sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej w zakresie: - wyznaczenia linii nowej zabudowy, albowiem – jak wynika z analizy – teren sąsiedni wzdłuż jezdni nie jest zabudowany, nie wiadomo zatem na jakiej podstawie przyjęto odległość 7m od krawędzi jezdni; organ I instancji nie wyjaśnił tej kwestii w sposób wystarczający, a w analizie zabrakło przedstawienia wystarczającego opisu stanu zabudowy w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji i odniesienia go w aspekcie zastanego ładu przestrzennego; - wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy, gdzie – jak wynika z ustaleń analizy – wskaźniki powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wahają się od 14,77% do 25%; wskaźnik powierzchni zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, dla terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji, został ustalony do 25%; SKO zauważyło, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podano w formie tabelarycznej parametry istniejące w granicach obszaru analizowanego w przedziale od 25% do 51% oraz średnią wartość tego parametru wynoszącą 38% - co przeczy przedstawionym wyżej informacjom, a ponadto, dla wnioskowanej inwestycji nie ustalono minimalnej wartości powierzchni zabudowy; - wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, co do której zdaniem SKO w analizie zabrakło odniesienia się do sposobu zabudowy planowanego przedsięwzięcia na terenie inwestycji, w sytuacji gdy planowane przedsięwzięcie składa się z dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej; co do zasady budynki te mogą być sytuowane frontem lub bokiem do ulicy, co oznacza odpowiednio dwa budynki zbliźniaczone usytuowane równolegle do linii zabudowy lub jeden za drugim, a zatem położone prostopadle do linii zabudowy; wówczas, w zależności od sposobu realizacji obiektu, szerokość elewacji frontowej należy podać dla każdego budynku i łącznie; ten sposób zabudowy winien zostać w decyzji określony w sposób jednoznaczny, a nie został, co powoduje dowolność w realizacji inwestycji; ponadto, po zbadaniu analizy oraz badanej decyzji SKO zauważyło, że w analizie w zestawieniu tabelarycznym dla parametru szerokości elewacji frontowej podano przedział od 7 m do 14 m, a wartość uśredniona wynosi ok. 9,3 m, natomiast w ww. decyzji podano przedział od 9 m do 14 m – a więc wskazane przedziały wartości występujących parametrów nie są spójne, co budzi wątpliwości co do poprawności ustalenia stanu faktycznego zabudowy w granicach obszaru analizowanego; co prawda § 5 i § 6 rozporządzenia pozwalają na odstępstwo od średniego wskaźnika powierzchni, czy szerokości elewacji frontowej, ale pod warunkiem, że takie odstępstwo "wynika z analizy", o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a więc z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p.; jeżeli więc organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika, czy szerokości elewacji frontowej w wartości średniej, musi oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej (dla całego obszaru analizowanego) na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy; w tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p.; nie wystarczy wskazanie, że na obszarze analizowanym takie parametry w ogóle występują; w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w treści decyzji o warunkach zabudowy lub w treści dołączonej do niej analizy winny być ustalane prawidłowości urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny - tego zaś elementu zabrakło w niniejszej sprawie; - wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gdzie z ustaleń części tekstowej wyników analizy wynika, iż w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości w przedziale od 2,5 m do 11 m, ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanych budynków od 5,8 m do 6,20 m jako wielkość niezakłócającą ładu przestrzennego i nawiązującą do wysokości budynków położonych w obszarze analizowanym, a na działce bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji od strony południowej, oznaczonej nr [...]/5, realizowany jest budynek o takich samych parametrach; tymczasem z zestawienia parametrów zawartych w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w granicach obszaru analizowanego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej lub attyki wynosi w przedziale od 4 m do 8 m, a wartość uśredniona wynosi 4,78 m; zatem wskazane w wynikach analizy wielkości tego parametru nie znajdują oparcia w analizie, a zaistniała rozbieżność w ustaleniu stanu faktycznego istniejącej zabudowy w granicach obszaru analizowanego faktycznie uniemożliwia SKO dokonanie oceny prawidłowości ustalonego parametru; - wyznaczenia wysokości kalenicy i geometrii dachu – jak wynika z analizy, w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości do kalenicy od 2,5 m do 11 m – w związku z czym ustalono wysokość planowanych budynków do kalenicy od 9 m do 10,40 m jako wielkość niezakłócającą ładu przestrzennego i nawiązującą do wysokości budynków położonych w obszarze analizowanym, dla planowanych budynków ustalono dachy dwuspadowe o kątach nachylenia od 30° do 40°, przy czym istniejąca zabudowa w sąsiedztwie terenu inwestycji charakteryzuje się dachami dwuspadowymi i wielospadowymi o kątach nachylenia połaci dachowych do 45°; zdaniem SKO w badanej decyzji nie udokumentowano i nie uzasadniono w sposób konkretny i czytelny dla stron, dlaczego przyjęto właśnie takie konkretne wartości ww. parametrów a nie inne. W konsekwencji SKO podniosło, że ustalenia zawarte w badanej decyzji nie są spójne z tymi podanymi w analizie, co czyni decyzję organu I instancji niespójną z tą analizą, a tym samym wadliwą. Organ I instancji nie udokumentował w sposób wyczerpujący twierdzeń zawartych w decyzji dotyczących kontynuacji ww. parametrów, formy architektonicznej, wskaźników zabudowy, intensywności wykorzystania terenu. Jednocześnie w niniejszym postępowaniu nie ma możliwości zastosowania art. 136 K.p.a. z uwagi na treść art. 15 K.p.a. oraz istotny zakres sprawy, konieczny do wyjaśnienia i mający wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu takie uzasadnienie wydania decyzji kasatoryjnej jest niewystarczające i w istotnym stopniu narusza art. 138 § 2 K.p.a. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Przede wszystkim, jak wyżej podniesiono, organ odwoławczy ma nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Ciążą na nim te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Jeśli chodzi konkretnie o decyzje dotyczące ustalenia warunków zabudowy, jak podniósł WSA w Poznaniu w wyroku z 18.01.2024 r., sygn. akt IV Po 738/23, należy zgodzić się z tym kierunkiem orzeczniczym, w którym wskazuje się, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty. Jako dominujący należy uznać aktualnie pogląd, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki NSA z 16 lipca 2020 r., II OSK 406/20; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 3106/20). Przyjmuje się w szczególności, że jest możliwe przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Niewątpliwie za takim podejściem przemawia kierunek zmian przepisów art. 136 i art. 138 K.p.a. służący ograniczeniu zakresu stosowania decyzji kasacyjnej, tak aby podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym było wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), ale też z uwzględnieniem wymogów wynikających z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Podkreślić ponadto trzeba, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji (por. też m.in. wyrok WSA w Lublinie z 15.11.2023 r., sygn. II SA/Lu 1008/23, wyrok WSA w Poznaniu z 12.06.2024 r., sygn. IV SA/Po 288/24). Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie została sporządzona analiza urbanistyczna, zaś w świetle powyższego stanowiska, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, organ odwoławczy może dokonać własnej, samodzielnej oceny tego środka dowodowego, zaś w razie potrzeby może uzyskać uzupełniające stanowisko autora analizy. Zwłaszcza że w niniejszym przypadku, jak wynika z przytoczonego wyżej uzasadnienia decyzji SKO, uchybienia na które zwraca uwagę ten organ wiążą się zasadniczo z brakiem spójności stanowiska czy brakiem wystarczającego uzasadnienia co do poszczególnych parametrów. Tym bardziej nie uzasadnia uchylenia decyzji organu I instancji dostrzeżenie rozbieżności pomiędzy dotychczasową treścią analizy a uzasadnieniem tejże decyzji. W tym zakresie organ odwoławczy jest uprawniony do dokonania stosownego badania, co zresztą uczynił, oraz ewentualnej korekty zajętego stanowiska. Podobne stanowisko należy odnieść do aktualności zapewnień ze strony gestorów sieci czy prawidłowości ich zakresu. Nie ulega wątpliwości, że zapewnienia te zostały uzyskane, zaś kwestia ich uaktualnienia czy ewentualnego skorygowania nie może być uznana za istotną w świetle art. 138 § 2 K.p.a. (w powiązaniu także ewentualnie z art. 136 K.p.a.). Podkreślenia na gruncie rozpoznawanej sprawy wymaga również fakt, że aktualnie sprawa jest rozpoznawana przez SKO w Kielcach już po raz drugi, uprzednio bowiem organ ten decyzją z 28.02.2024 r. uchylił poprzednią decyzję Burmistrza i Gminy Staszów ustalającą warunki zabudowy, wskazując m.in. na braki analizy urbanistycznej, brak spójności między tą analizą a decyzją. W tej sytuacji uchylanie po raz kolejny decyzji organu I instancji tym bardziej nie pozostaje w zgodzie z zasadą szybkości postępowania, a przede wszystkim obowiązkiem rozpatrzenia sprawy także przez organ II instancji, będący organem merytorycznym, a nie wyłącznie kontrolnym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt I wyroku). Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższą argumentację. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku, mając na uwadze wysokość uiszczonego przez stronę wpisu sądowego – 100 zł, opłatę skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł, koszty zastępstwa prawnego – 480 zł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).