II SA/Kr 138/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2025 r. nr 9/2025 znak: WOB.7721.438.2023.JKUR w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr 9/2025 z dnia 10 stycznia 2025 r. znak: WOB.7721.438.2023.JKUR Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania J. A. [...] i M. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu nr 175/2023 z dnia 7 września 2023 r. znak: PINB.5160.6.2020.Cz. w przedmiocie nakazu rozbiórki płyt ażurowych wraz ze żwirową podbudową i betonowymi obrzeżami zlokalizowanych na działce ew. nr [...] położonych w K. , uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W pierwszej części uzasadnieniu decyzji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania. Podał, że w dniu 14 września 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Nowym Targu wydał na podstawie o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzję nr 217/2015 znak: PINB.4410.Cz.2.2015, którą nałożono na M. L. N. oraz J. E. A.-N. obowiązek dokonania rozbiórki drogi utwardzonej płytami ażurowymi na podsypce żwirowej wraz z obrzeżami i korytami ściekowymi, zlokalizowanej na działkach [...] w miejscowości K.. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) w Krakowie po rozpatrzeniu odwołania J. A. [...] i M. N. decyzją nr 160/2017 z dnia 7 marca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Na powyższą decyzję została przez M. K. wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 648/17 uchylił decyzję MWINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 6 kwietnia 2018 r. nr 66/2018 PINB w Nowym Targu odstąpił od nałożenia na inwestorów J. A.-N. i M. N. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w stosunku do urządzenia budowlanego zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] położonych w m. K. stanowiącego przejazd z drogi gminnej (dz. ew. nr [...], ul. T. ) do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] w K. . Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 18 października 2019 r. nr 627/2019 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 oraz 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, z późn.). Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 maja 2020 r. sygn. II SA/Kr 47/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję MWINB w Krakowie z dnia 18 października 2019 r. nr 627/2019 i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że nie podziela rozważań organów obu instancji w zakresie istnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy przyjęły bowiem, że źródłem tego prawa po stronie inwestorów była służebność przejazdu, przechodu i przegonu pasem o szerokości 3,5 m biegnącym przez dz. ewid. [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy dz. ewid[...], położonych w K. . Natomiast ewentualne przekroczenie prawa służebności lub naruszenie właściciela sąsiedniej działki w posiadaniu winno być przedmiotem analizy na gruncie prawa cywilnego. Sąd stwierdził, że o ile jeszcze w pierwszej kwestii można się zgodzić z organami nadzoru budowlanego (służebność drogowa jest źródłem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), to ocena wykonania robót budowlanych poza granicami ustanowionej służebności tj. na powierzchni większej niż pas 3,5 m) została dokonana wadliwie. WSA w Krakowie podkreślił, że nie ma przy tym żadnej wątpliwości, co do ustaleń faktycznych, że nastąpiło takie przekroczenie granic służebności, bowiem utwardzenie płytami ażurowymi ma szerokość od 3,63 do do 4,90 m. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że PINB w Nowym Targu zawiadomił strony postępowania o ponownie prowadzonym, na skutek uchylenia dotychczasowych decyzji wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2020 r. W odpowiedzi na to zawiadomienie, pismem z dnia 19 grudnia 2022 r., M. K. poinformował organ I instancji, że nie wyraża zgody na wykonane roboty budowlane, podtrzymując wcześniejsze stanowisku o nieposiadaniu przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei pismem, które wpłynęło do organu w dniu 23 grudnia 2023 r. inwestorzy podtrzymali swoje wcześniejsze stanowisko, że sporne prace zostały w całości wykonane w posiadanym przez inwestorów pasie służebnym. Wnieśli o wyznaczenie terminu na przedłożenie pomiarów geodezyjnych nie później niż do dnia 30 kwietnia 2023 r. PINB w Nowym Targu postanowieniem z dnia 29 marca 2023r. nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do 31 maja 2023 r. mapy z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej części działek ew. nr [...] położonych w K. po których prowadzony jest dojazd z drogi gminnej (dz. ew. nr [...], ul. T. ) do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] – uwzględniającej naruszenie ustanowionej służebności przejazdu i przechodu poprzez jej przekroczenie widocznymi elementami tworzącymi urządzony dojazd (płyty ażurowe, obrzeża, korytka ściekowe i inne). W dniu 26 maja 2023 r. inwestorzy zawiadomili organ, że 19 maja 2023 r. stosowna dokumentacja geodezyjna została zgłoszona do Starostwa Powiatowego w N. T., a zakończenie prac wraz z klauzulą przewidywane jest około 31 lipca 2023 r. Zawiadomieniem z dnia 2 sierpnia 2023 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o jego zakończeniu i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu 7 września 2023 r. PINB w Nowym Targu, na podstawie art.51 ust.1 pkt 1) prawa budowlanego nakazał inwestorom rozbiórkę płyt ażurowych wraz ze żwirową podbudową i betonowymi obrzeżami zlokalizowanych na działce ew. nr [...] położonych w K. . W dniu 8 września 2023 r. do PINB w Nowym Targu wpłynęło pismo inwestorów, do którego dołączono kserokopię dokumentacji geodezyjnej powykonawczej. W piśmie tym stwierdzono, że "sporne prace mieszczą się w ramach ustanowionej służebności. Co więcej, geodeta wskazał, że do naruszenia doszło w sposób odwrotny niż podnoszono: ustanowiona służebność jest bowiem w części naruszana przez działki nr [...] (a w zasadzie przez ich właściciela, który usytuował ogrodzenie w nieprawidłowej lokalizacji). MWINB w Krakowie w dalszej części uzasadnienia decyzji stwierdził, że w wyroku z dnia 28 maja 2020 r. sygn. II SA/Kr 47/20 Sąd zaaprobował ustalenia organów, że wykonane roboty budowlane w postaci utwardzenia nawierzchni ziemnej lub żwirowej dotychczasowego dojazdu płytami ażurowymi o dużej powierzchni stanowiło przebudowę urządzenia budowlanego. Podzielił również ustalenia organów, że z dokumentacji technicznej przedłożonej przez inwestorów (k. 80-86) wynika, że utwardzenie gruntu zostało dokonane zgodnie ze sztuką budowlaną, nie zmienia sposobu odwadniania terenu, a jego stan techniczny nie budzi wątpliwości. Z zaświadczenie Wójta Gminy C. wynika z kolei zgodność wykonanych robót z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ zacytował także stanowisko Sądu, że "nie ma przy tym żadnej wątpliwości, co do ustaleń faktycznych, że nastąpiło takie przekroczenie granic służebności, bowiem utwardzenie płytami ażurowymi ma szerokość od 3,63 do 4,90 m". W uzasadnieniu omawianego wyroku Sąd zawarł następujące wytyczne: "W ponownie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego zbadają, czy inwestorzy mieli prawo do dysponowania nieruchomością w zakresie przekraczającym granice ustanowionej służebności i w zależności od tych ustaleń wydadzą właściwe rozstrzygnięcie. O ile właściciel nieruchomości – skarżący M. K. podtrzyma dotychczasowe stanowisko, co do braku uprawnień inwestorów, to nie będzie możliwe przyjęcie, że wykonane roboty budowlane są w pełni zgodne z prawem. W sytuacji, gdy służebność zostanie rozszerzona, bądź właściciel wyraził w inny sposób zgodę na wykonane roboty budowlane – będzie możliwe ich zalegalizowanie". Organ odwoławczy podkreślił, że inwestorzy aktywnie uczestniczyli w postepowaniu, w dniu 28 czerwca 2023 r. wpłynęło pismo informujące, że czynności geodezyjne pozostają w toku, a dokumentacja zgłoszona do Starostwa Powiatowego w N. T. oraz wyrażono nadzieję, że zostaną one zakończone do około 31 lipca 2023 r. Do dnia 31 lipca 2023 r. żadna dokumentacja geodezyjna nie wpłynęła do PINB w Nowym Targu. W zawiadomieniu z dnia 2 sierpnia 2023 r., którym organ I instancji zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wyznaczony został 14 dniowy termin od dnia otrzymania zawiadomienia na dokonanie tychże czynności". MWINB w Krakowie zarzucił organowi I instancji, że naruszył zasadę prawdy obiektywnej , nie zwrócił się do Starostwa o wyjaśnienie, czy w/w zgłoszenie geodezyjne zostało przyjęte. Organ ocenił, że skoro zawiadomienie z dnia 2 sierpnia 2023 r. zostało doręczone inwestorom w dniu 21 sierpnia 2023 r., to oznacza że termin 14 dni upłynął w dniu 4 września 2023 r. Ponieważ pismo wraz z dokumentacją geodezyjną zostało nadane w dniu 4 września 2023 r. (wpłynęło do organu 8 września 2023 r.), decyzja została wydana przez PINB przedwcześnie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie ocenił, że "rolą organu odwoławczego na tym etapie postepowania, zważając na zaniechania organu I instancji w tym zakresie, nie jest jednoznaczna i kompleksowa ocena przedłożonego w kopii dokumentu. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy nadzoru budowlanego, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono najistotniejsze dowody oraz przeanalizowano wszystkie argumenty." "W ocenie organu odwoławczego mapa inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej ma istotny, a właściwie decydujący wpływ na wynik postępowania naprawczego (...), istnieje bowiem przypuszczenie, że organ I instancji będąc w posiadaniu ww. mapy mógłby wydać inne rozstrzygnięcie niż decyzja o rozbiórce". Nadto organ odwoławczy wyraził pogląd, że "ustało związanie organów nadzoru budowlanego wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2020 r. sygn. II SA/Kr 47/20 w przedmiocie wytycznych odnośnie oceny prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem pojawił się nowy istotny dokument – mapa z geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, która nie może zostać przez organy nadzoru budowlanego zignorowana., gdyż godziłoby to w wyrażoną w art.7 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej". Od powyższej decyzji kasacyjnej sprzeciw złożył M. K., zarzucając że narusza ona przepis art. 138 § 2 K.p.a. oraz art.153 P.p.s.a. oraz wnosząc o jej uchylenie. Wytknął organowi odwoławczemu, że przedłożony przez inwestorów dokument wcale nie ma charakteru istotnego, a jego treść nie podważa wcześniejszych ustaleń, że utwardzenie przekracza zakres pasa służebności. Ponieważ inwestorzy nadal nie dysponują prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzja organu I instancji o nakazaniu rozbiórki odpowiada prawu. W sprzeciwie podniesiono, że organ odwoławczy uniemożliwił składającemu sprzeciw ustosunkowanie się do nowego dowodu przedłożonego przez inwestorów, czym naruszył przepis art. 10 § 2 K.p.a. nadto, organ nie wyjaśnił dlaczego nakazał organowi I instancji przeprowadzenie dowodu, który nie ma znaczenia dla obowiązków i praw uczestników postępowania. Skarżący zarzucił, że decyzja kasacyjna nie opiera się na przesłankach wymienionych w art.138 § 2 K.p.a., a wywód w kwestii utraty waloru aktualności wiążącej oceny Sądu wyrażonej w wyroku z dnia 28 maja 2020 r. sygn. II SA/Kr 47/20, jest wadliwy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego uregulowania została w przepisach art. 64 a - 64 e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 t.j.- dalej p.p.s.a.). W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ("Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. W świetle powyższych przepisów kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. W przepisie tym określono dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w danej sprawie. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. W literaturze prawniczej zgłaszano postulaty wstrzemięźliwego korzystania z decyzji kasacyjnych. Z. K. wskazywał, że przywiązywanie większej wagi do tego, aby zapewnić – stosując art. 138 § 2 k.p.a. – dwukrotne pełne i prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego niż szybko załatwić sprawę, korygując na etapie rozpoznawania środka zaskarżenia dostrzeżony i możliwy do usunięcia błąd, bynajmniej nie chroni interesów stron. Postawa taka zachęca raczej do nadużywania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, co częstokroć przeradza się dla strony w udrękę niemającą końca. Obecne brzmienie art. 136 k.p.a., zwłaszcza jeśli zestawić je z treścią przepisów art. 3 § 3 i art. 151a p.p.s.a., sprzyja bardziej rozważnemu korzystaniu z tych kompetencji. Uwidacznia ono zarazem aktualność słów, że nie można wykluczyć orzekania kasacyjnego w postępowaniu odwoławczym, ale powinno ono być utrzymane w granicach uzasadnionej potrzeby (Z. Kmieciak, Związki instytucji postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego – aspekt funkcjonalny, Przegląd Prawa Publicznego 2019, nr 1, s. 53-62). W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Tak przyjęto w wyroku z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18. Pogląd ten został zaakceptowany m.in. w wyroku NSA z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1984/20, w wyroku NSA z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19, w wyroku NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2030/19, w wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3552/1 oraz w wyroku NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18. Ponadto wskazany sposób wykładni art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. został zaaprobowany w doktrynie prawa (Paweł Daniel, glosa do pierwszego ze wskazanych wyroków, opublikowana w OSP zeszyt 4 z 2019 r., poz. 42). Pomimo że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji kasacyjnej określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jednak ocena ta nie może abstrahować od przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, jako że to przepisy prawa materialnego z reguły determinują zakres postępowania wyjaśniającego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że wniesiony od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 25 lutego 2025 r. sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył bowiem przepis art. 138 § 2 k.p.a. Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w pierwszej fazie, organ który wydał decyzję w pierwszej instancji bada, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia określone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Wznowione postępowanie może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. W oparciu o ten przepis organ może wydać decyzję: 1) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo 2) uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i orzec na nowo co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo 3) stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.). Podkreślenia także wymaga, że jak wyżej wskazano, w sprawie wypowiadał się już sąd administracyjny. Zgodnie z przepisem art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1.09.2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901).Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30.11.2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13.01.2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Jak wynika z przytoczonych fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda Małopolski nawet nie stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylając decyzję organu I instancji Wojewoda powołał się jedynie zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania, która wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy nadzoru budowlanego, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono najistotniejsze dowody oraz przeanalizowano wszystkie argumenty. Wbrew stanowisku Wojewody nie na tym polega zasada dwuinstancyjności. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z 12.11.1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania "organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego"(wyrok NSA z 26.04.2018 r., II OSK 1029/18, LEX nr 2497032). W wyroku NSA we Wrocławiu z 22.03.1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (utrwalone orzecznictwo, zob. wyrok NSA z 24.04.2020 r., I OSK 3400/19, LEX nr 3034280, zgodnie z którym "istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym"; por. wyrok NSA z 12.01.2018 r., II OSK 772/16, LEX nr 2743937, w którym trafnie przyjęto, że "Organ odwoławczy ma [...] obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji". Z powyższego wynika więc, że organ II instancji ma przeprowadzić powtórne postępowanie merytoryczne i po raz drugi ocenić dowody, co jednak nie oznacza, że organ odwoławczy decyzję merytoryczną może wydać tylko na podstawie tych dowodów, które oceniał już organ I instancji. Wszak organ odwoławczy może przeprowadzić dowodowy uzupełniające, co wynika wprost z przepisu art.138 § 2 K.p.a. Organ działający w trybie odwoławczym (ponownego rozpoznania sprawy) nie dokonuje kontroli legalności decyzji wydanej w I instancji, jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem nie tylko ustalonych już okoliczności faktycznych i prawnych, ale także tych, które zaistniały na etapie jego procedowania. Organ odwoławczy nie może poprzestać na zdarzeniach, czy wnioskach, które pojawiły się w toku postępowania przed I instancją, jego obowiązkiem jest ocena także tych zdarzeń, dowodów, faktów i norm prawa, które wystąpiły (pojawiły się) na etapie postępowania odwoławczego i mają wpływ na wynik sprawy. Jedynie przeprowadzenie w istocie całego postępowania dowodowego dopiero przed organem odwoławczym stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Stosownie do art.138 § 1 K.p.a. wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które winny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna może być zatem wydana nie już wtedy, gdy przed organem odwoławczym został przedstawiony nowy dowód, ale dopiero wówczas, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, wydanie decyzji kasacyjnej wtedy jest zgodne z prawem, gdy wystąpiła obiektywna konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji w znacznym rozmiarze. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), nie pozwala na prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, co równałoby się z pozbawieniem strony prawa do dwukrotnego rozpoznania jednej sprawy administracyjnej, a nie przeprowadzenie nowego dowodu przedłożonego po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej i dokonanie jego oceny, siłą rzeczy, wyłącznie przez organ odwoławczy. Tak więc uchylenie decyzji PINB w Nowym Targu z powodu naruszenia zasady dwuinstancyjności było wadliwe. Nie można również zgodzić się z MWINB w Krakowie, jakoby "mapa inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej ma istotny, a właściwie decydujący wpływ na wynik postępowania naprawczego (...), istnieje bowiem przypuszczenie, że organ I instancji będąc w posiadaniu ww. mapy mógłby wydać inne rozstrzygnięcie niż decyzja o rozbiórce". Opisana kserokopia mapy inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej nie odpowiada treści postanowienia z dnia 29 marca 2023 r. Nie zaznaczono na niej nawet szerokości wykonanego utwardzonego szlaku. Z mapy tej nie wynika, że wykonane prace, jak to stwierdzono w piśmie inwestorów z dnia 31 sierpnia 2023 r. oraz w odwołaniu, "mieszczą się w ramach ustanowionej służebności". Z kolei znalazła się w niej zbędna (z punktu widzenia prowadzonego postępowania) informacja, że powierzchnia naruszenia ustanowionej służebności przez działkę nr [...] wynosi 0,0014 ha, a powierzchnia naruszenia ustanowionej służebności przez działkę nr [...] wynosi 0,0017 ha. Organ odwoławczy nie dostrzegł, że na kartach 79 - 86 akt administracyjnych znajduje się wykonana na zlecenie inwestorów i przez nich przedłożona do akt sprawy dokumentacja techniczna z inwentaryzacji terenowej, sporządzona w 2015 r. Na wykonanej mapie (k.82) zaznaczono przebieg utwardzenia i obrzeży oraz szerokość utwardzenia (mierzoną bez uwzględnienia szerokości obrzeży i korytek ściekowych oraz na odcinku prostopadłym do ul. T. - od ogrodzenia domu nr [...]). Nadto, podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 13 lutego 2014 r. organ I instancji dokonał pomiarów utwardzonego przejazdu. Tak więc twierdzenie organu II instancji, że "mapa inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej ma istotny, a właściwie decydujący wpływ na wynik postępowania naprawczego" jest nadużyciem. MWINB w Krakowie nie wyjaśnił również na czym oparł swe przypuszczenie, że "organ I instancji będąc w posiadaniu ww. mapy mógłby wydać inne rozstrzygnięcie niż decyzja o rozbiórce". Niewątpliwie wadliwa jest także konstatacja organu, że "ustało związanie organów nadzoru budowlanego wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2020 r. sygn. II SA/Kr 47/20 w przedmiocie wytycznych odnośnie oceny prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem pojawił się nowy istotny dokument – mapa z geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej". Niedopuszczalnym jest uchylenie się przez organ odwoławczy od oceny tego dokumentu i jednocześnie przesądzenie (absolutnie nie wiadomo na czym oparte), że "ustało związanie organów nadzoru budowlanego wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2020 r. sygn. II SA/Kr 47/20. Podkreślić należy, że organ I instancji oceniał już sprawę w zakresie wpływu przekroczenia przedmiotowymi robotami zakresu pasa służebnego na prawo inwestorów do dysponowania nieruchomością (w zakresie szlaku służebnego) na cele budowlane. Przedłożona przez inwestorów, po wydaniu decyzji przez organ I instancji, kserokopia mapy kolejnej inwentaryzacji w ogóle nie określa, czy utwardzenie zostało wykonane z przekroczeniem granicy pasa służebnego. Tak więc nie wiadomo, co organ odwoławczy miał na myśli twierdząc, że mapa inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej ma decydujący wpływ na wynik postępowania naprawczego oraz że organ I instancji będąc w posiadaniu ww. mapy mógłby wydać inne rozstrzygnięcie niż decyzja o rozbiórce. W stanie sprawy, po przedłożeniu mapy przez inwestorów, z którą nie mógł zapoznać organ I instancji, zmieniło się jedynie to, należało ją skonfrontować z dotychczas zebranym materiałem dowodowym. Dokonanie oceny tego dowodu nie powodowało konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie. Dlatego też stanowisko organu odwoławczego ocenić należy jako bezpodstawne uchylenie się od wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Podsumowując, nie było żadnych przeszkód, by sprawę merytorycznie rozstrzygnął organ II instancji. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie zaistniały zatem przesłanki do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k. p. a. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 2 p. p. s. a. uwzględniając sprzeciw, i uchylając zaskarżony akt. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art.64 b § 1 p.p.s.a. p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z przepisów w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stosownie zaś do art.64 b §1 p.p.s.a. do sprzeciwu przepisy o skardze stosuje się odpowiednio. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).