II SA/Ke 307/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi Powiatu Ostrowieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 grudnia 2020 r. znak: PNK.I.4130.62.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia programu współpracy powiatu z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2021 rok oddala skargę. II SA/Ke 307/21 UZASADNIENIE Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 grudnia 2020 r. znak: PNK.I.4130.62.2020 Wojewoda Świętokrzyski, działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 920), zwanej dalej u.s.p., stwierdził nieważność uchwały nr XXXV/212/2020 Rady Powiatu Ostrowieckiego z dnia 20 listopada 2020 r. w sprawie uchwalenia "Programu Współpracy Powiatu Ostrowieckiego z organizacjami pozarządowymi oraz z innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2021" (dalej także jako "uchwała z 20 listopada 2020 r.") w całości. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że program stanowiący załącznik do uchwały jest adresowany do nieograniczonego kręgu podmiotów będących organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego. Program ten nie wskazuje żadnych konkretnych podmiotów, z którymi powiat ma zamiar podjąć współpracę. Tym samym zawiera normy, których konkretyzacja nastąpi każdorazowo przy okazji realizacji w ramach współpracy powiatu z konkretną organizacją. W związku z tym, że normy zawarte w programie mają charakter generalny i abstrakcyjny uchwała zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), zwanej dalej "u.o.a.n.", podlega ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, a w konsekwencji w myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n. wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że uchwała określi termin dłuższy. W rezultacie treść § 3 uchwały – zgodnie z którym "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" – narusza art. 13 pkt 2 oraz art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Organ powołał się w powyższym zakresie na szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Powiat Ostrowiecki, zarzucając rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego, tj. art. 77 i art. 79 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 13 pkt 2 oraz art. 4 ust. 1 u.o.a.n. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą nieuprawnionym przyjęciem, że ww. uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a w związku z tym winna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego w trybie art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w sytuacji, w której przedmiotowa uchwała nie jest źródłem prawa i obowiązków mieszkańców powiatu, a tym samym nie spełnia cech właściwych dla aktów prawa miejscowego; 2. przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 79 ust. 2 i ust. 5 u.s.p. w związku z art. 10 § 1 K.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, objawiające się uniemożliwieniem stronie skarżącej wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała na brak w polskim systemie prawnym legalnej definicji instytucji prawa miejscowego. Dokonując analizy załącznika do uchwały wskazano, że postanowienia programu współpracy nie są adresowane do mieszkańców Powiatu, nie rozstrzygają o prawach i obowiązkach, wiążąc każdego kogo dotyczą i kto znajdzie się na obszarze powiatu. Jest to jedynie akt o charakterze planistycznym, wyznaczający pewne kierunki i cele działania dla organu wykonawczego. Program współpracy jest dokumentem zawierającym pewną strategię i zarys zamierzeń organu administracji publicznej we wskazanym zakresie, jednak nie reguluje praw i obowiązków w sposób powszechny. W rzeczywistości jest to plan działania wiążący jedynie organy powiatu i jednostki im podległe. Powyższe cechy programu wykluczają zatem możliwość uznania go za akt prawa miejscowego, którego wejście w życie jest uzależnione od ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca sprecyzowała, że Wojewoda Świętokrzyski – wszczynając postępowanie nadzorcze na 4 dni przed upływem terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego oraz wyznaczając termin do wypowiedzenia się w sprawie na dzień 24 grudnia 2020 r. (wigilia Świąt Bożego Narodzenia), który akurat w Starostwie Powiatowym w Ostrowcu Świętokrzyskim, zapewniającym obsługę administracyjno-kancelaryjną Rady Powiatu Ostrowieckiego, był dniem wolnym od pracy w zamian za święto i nie odnosząc się w żaden sposób do wyjaśnień złożonych przez Przewodniczącego Rady Powiatu Ostrowieckiego zawartych w piśmie z dnia 28 grudnia 2020 r. – nie czekał na te wyjaśnienia, pomimo wskazania w piśmie z dnia 23 grudnia 2020 r., (które zostało przesłane drogą elektroniczną), że takowe zostaną złożone niezwłocznie po ustaniu okresu świątecznego. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie ww. rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia skarżącemu wzięcia udziału w postępowaniu i nieuwzględnienia jego stanowiska organ wskazał, że zakreślił Radzie Powiatu termin do złożenia wyjaśnień w sprawie. Faktem jest, że termin ten był krótki niemniej umożliwiał stosunkowanie się do stanowiska organu. Skarżący nie przedstawił stanowiska w terminie, ale mimo to organ oczekiwał na jego nadesłanie i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, które zostało wydane i przesłane do skarżącego dopiero po otrzymaniu przez organ odpowiedzi skarżącego, tj. w dniu 28 grudnia 2020 r. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego skarżący zakwestionował stanowisko organu i nie zgodził się z jego twierdzeniem, że przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Fakt złożenia przez radę powiatu obszernego stanowiska na piśmie w dniu 28 grudnia 2020 r. świadczy o tym, że skarżący miał możliwość zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie i ustosunkował się do niego. Organ wydał rozstrzygnięcie nadzorcze dopiero po zapoznaniu się ze stanowiskiem Rady Powiatu. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), o czym strony zostały powiadomione zarządzeniem z dnia 17 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga Powiatu Ostrowieckiego dotyczy aktu nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a., i została wniesiona na podstawie art. 85 ust. 1 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Dokonując w pierwszej kolejności oceny dopuszczalności skargi – przez pryzmat cyt. regulacji – należy stwierdzić, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, gdyż rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone w dniu 28 grudnia 2020 r., a skargę wniesiono w dniu 25 stycznia 2021 r. Zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze z dnia 24 grudnia 2020 r. zostało wydane na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p., który stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, który to wymóg został spełniony – wobec doręczenia zakwestionowanej uchwały Wojewodzie Świętokrzyskiemu w dniu 27 listopada 2020 r. Z kolei zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W tym miejscu zaakcentować należy, że jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może więc być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Analiza całości cyt. przepisu art. 79 u.s.p., w szczególności jego ust. 4, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uchwały musi być uzasadnione wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Przechodząc do podstawy prawnej zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały należy wskazać, że zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. z 2020 r. poz. 1057), dalej jako "u.d.p.w.", który był podstawą podjęcia uchwały z dnia 20 listopada 2020 r., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Ust. 4 art. 5a u.d.p.w. stanowi, że roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. W ocenie Sądu stanowisko organu, zgodnie z którym omawiana uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela w tym zakresie ugruntowany już pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, że uchwała rady gminy podejmowana w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, jest aktem prawa miejscowego. Program ten konkretyzuje bowiem sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej ustawowych obowiązków. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, dotyczące współpracy gminy z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie stanowi tym samym o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria. Dotyczy zatem praw i obowiązków, nieokreślonych organizacji pozarządowych (bez względu na formę organizacyjną czy osobowość prawną), prowadzących działalność pożytku publicznego, również tych przyszłych a jeszcze nieistniejących (por. wyroki WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Ol 271/20; z 20 marca 2018 r. sygn. II SA/Ol 78/18; z 25 maja 2021 r., sygn. II SA/Ol 207/21; wyrok WSA w Łodzi z 4 grudnia 2020 r., sygn. III SA/Łd 591/20; wyrok WSA w Kielcach z 17 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Ke 393/20). Także analiza przedmiotowej uchwały z 20 listopada 2020 r. daje podstawy do stwierdzenia, że zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, bowiem jest ona skierowana do bliżej nieokreślonych organizacji i podmiotów, przewiduje m.in. możliwość przyznania tym podmiotom uprawnień. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Przyjęcie, że uchwała z 20 listopada 2020 r. stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. m.in. wyroki NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14; z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16; z 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 233/16; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; wyrok WSA w Olsztynie z 25 maja 2021 r., sygn. II SA/Ol 207/21). W niniejszej sprawie, jak wynika z treści § 3 uchwały z 20 listopada 2020 r., wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Zatem niewykonanie obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p., a tym samym stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym jest prawidłowe. Nie mógł odnieść skutku także zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p. Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie, realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 8 stycznia 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1099/18). W niniejszym przypadku, jakkolwiek istotnie zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostało wystosowane w dniu 23 grudnia 2020 r. i wyznaczono w nim termin na wypowiedzenie się do dnia 24 grudnia 2020 r., jednak organ w piśmie z 23 grudnia 2020 r. poinformował, że udzieli wyjaśnień niezwłocznie po ustaniu okresu świątecznego, co też miało miejsce w dniu 28 grudnia 2020 r. – w piśmie właśnie z tego dnia. Również 28 grudnia 2020 r. zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze – jak twierdzi organ nadzoru w odpowiedzi na skargę po otrzymaniu pisemnych wyjaśnień. Po pierwsze zatem organ ustosunkował się na piśmie do zarzutu wyrażonego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego. Po drugie zaś organ nie wykazał jaki istotny wpływ na wynik sprawy miałoby ewentualne naruszenie prawa w tym zakresie, tzn. że uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.