II SA/Ke 322/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi L. P. na czynność Starosty w przedmiocie obciążenia ustawowymi odsetkami od opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. oddala skargę. Rachunkami nr 4160 z dnia 17 listopada 2008r. (na kwotę 3.679,43 zł) oraz nr 3047 z dnia 31 lipca 2009r. (na kwotę 3.572,59 zł) Starosta obciążył L. P., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...], kwotą 7.253.02 zł tytułem opłaty za korzystanie i udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjno kartograficznego znajdującego się w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Ke 727/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę L. P. na czynności Starosty, polegające na wystawieniu ww. rachunków – z uwagi na brak wyczerpania trybu określonego w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ), zwanej dalej ustawą P.p.s.a. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 514/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną L. P., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] w Warszawie na ww. orzeczenie. Pismem z dnia 18 grudnia 2013r. Starosta wezwał ww. przedsiębiorcę do uregulowania należności wynikających z rachunku nr 4160 z dnia 17 listopada 2008r. – 3.679,43 zł oraz z rachunku nr 3047 z dnia 31 lipca 2009r. – 3.572,59, wskazując że odsetki z tytułu zwłoki od ww. kwot liczy się odpowiednio od dnia 2 grudnia 2008r. oraz 15 sierpnia 2009r. W dniu 13 stycznia 2014r. L. P. wpłaciła na konto Starostwa Powiatowego kwotę 7.260,82 zł tytułem uregulowania rachunku nr 4160 i rachunku 3047. Wobec uiszczenia wyłącznie należności głównej organ skierował do L. P. w dniu 13 stycznia 2014r. wezwanie o zapłatę odsetek ustawowych za nieterminową zapłatę rachunków nr 4160 i 3047 w wysokości 4.499,75 zł. Pismem z dnia 20 stycznia 2014r. (data wpływu – 24 stycznia 2014r.) pełnomocnik przedsiębiorcy poinformował organ o braku podstaw do dochodzenia odsetek ustawowych, domagając się jednocześnie anulowania przedmiotowej noty i usunięcia zawartego w niej żądania z obrotu prawnego. W dniu 21 marca 2014r. L. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na "czynność Starosty, polegającą na bezprawnym zażądaniu zapłaty odsetek ustawowych z tytułu nieterminowego uregulowania należności publicznoprawnej związanej z opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne, co zostało udokumentowane przez ww. organ w nocie odsetkowej doręczonej w dniu 16 stycznia 2014 r., znak 1/2014/db". Skarżąca zarzuciła ww. czynności naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 7d pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 3 pkt 3 oraz art. 40 ust. 3b ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 481 K.c. poprzez skierowanie do niej żądania uiszczenia odsetek ustawowych od należności udokumentowanych przy pomocy rachunków o nr 4160 oraz 3047, dotyczących opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne naliczonych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego – podczas gdy żądanie to nie znajduje żadnej podstawy prawnej. W uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na treść art. 1 K.c. przepis art. 481 K.c. nie znajduje zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy – jako że rachunki o nr 4160 oraz nr 3047 dokumentują okoliczność obciążenia strony opłatami geodezyjnymi naliczonymi na podstawie ww. rozporządzenia z dnia 19 lutego 2004r. Żądanie zawarte w ww. rachunkach odnosi się zatem do obowiązku uiszczenia opłaty o charakterze administracyjnym, niewynikającej w żaden sposób ze stosunku cywilnoprawnego (wyrok TK z dnia 25 czerwca 2013r., sygn. akt K 30/12, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 stycznia 2009r., sygn. akt I SA/Bk 501/08). Starosta, ustalając i nakładając przedmiotowe opłaty, realizował władcze funkcje państwa, działając przy tym w ramach imperium, a nie dominium, wobec czego stosunek prawny łączący strony nie ma charakteru stosunku cywilnoprawnego. Ponadto organ w ww. rachunkach nie ujął należności cywilnoprawnych, ani też nie opierał swoich żądań na zdarzeniach, które mogłyby stanowić źródło takich stosunków. Końcowo skarżąca zwróciła uwagę na okoliczność, że w stanie prawnym obowiązującym w datach wystawienia przedmiotowych rachunków nie obowiązywał żaden przepis, który przewidywałby, iż skutkiem nie uiszczenia spornych opłat w terminie jest konieczność uregulowania odsetek za zwłokę. Przepisu takiego brakuje m. in. w Ordynacji podatkowej – wobec czego brak podstaw by uznać, że w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do powstania zaległości podatkowej względem której winny być naliczane odsetki za zwłokę – co znajduje oparcie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności ww. czynności oraz o zasądzenie od Starosty na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie, argumentując że nota odsetkowa 1/2014/db i wezwanie skarżącej do zapłaty kwoty odsetek ustawowych w wysokości 4.499.75 zł nie podlega kontroli sądu administracyjnego, bowiem nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 ustawy P.p.s.a., a ponadto żaden przepis szczególny nie przekazuje skarg na tego rodzaju działanie do właściwości sądu administracyjnego. W tym zakresie organ powołał się na wyrok TK z dnia 10 lipca 2000r. sygn. akt SK 12/99, zgodnie z którym roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń mogą mieścić się w zakresie "sprawy cywilnej". Trybunał przyjął, że niewykonanie czy nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania niezależnie od jego źródła, pociąga za sobą skutki wskazane w K.c., zaś w odniesieniu do zobowiązań pieniężnych może to być – obok sankcji ogólnych – obowiązek zapłacenia odsetek. W rezultacie opóźnienie w zapłacie opłat za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pociąga za sobą sankcje dotyczące obowiązku zapłaty odsetek ustawowych, uregulowane w art. 359 § 1 oraz art. 481 K.c. Niezależnie od powyższego Starosta podniósł, że w niniejszej sprawie nie wyczerpano trybu z art. 52 § 3 ustawy P.p.s.a., jako że pismo skarżącej z dnia 20 stycznia 2014r. zawiera jedynie informację o odmowie zapłaty odsetek i opinię o braku podstaw do żądania ich zapłaty. Tym samym przedmiotowe pismo nie jest wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Końcowo wskazano, że skarżąca zapłaciła kwotę 7.260,82 zł, uznając wezwanie z dnia 18 grudnia 2013r. skierowane w tej części za zasadne – przy czym nie uregulowała należnych odsetek ustawowych. Kwestionując zasadność obciążania jej odsetkami ustawowymi skarżąca winna zatem podjąć działania przewidziane art. 52 § 3 ustawy P.p.s.a. niezwłocznie (w terminie 14 dni) po otrzymaniu upomnienia – czego w ustawowym terminie nie uczyniła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 ustawy P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Z treści cyt. przepisu wynika, że wymienione akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny i konieczne więc jest odniesienie takich aktów lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego który określa uprawnienie lub obowiązek. W niniejszej sprawie L. P. zaskarżyła czynność Starosty, polegającą na zażądaniu od niej zapłaty odsetek ustawowych z tytułu nieterminowego uiszczenia kwoty 7.253.02 zł tytułem opłaty za korzystanie i udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjno kartograficznego znajdującego się w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego. Rozpoznając sprawę będącą przedmiotem powyższej skargi Sąd podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniach orzeczeń WSA w Olsztynie z dnia 11 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Ol 395/10 oraz z dnia 11 marca 2010r., sygn. akt I SA/Ol 1/10 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA) o dopuszczalności poddania kontroli sądowoadministracyjnej nie tylko czynności starosty w zakresie obciążenia opłatami geodezyjnymi, ale również czynności tego organu polegającej na obciążeniu odsetkami ustawowymi od opłat geodezyjnych. Należy przy tym podzielić pogląd WSA w Olsztynie, że roszczenie o opisane powyżej odsetki stanowi konsekwencję uchylenia się od terminowego uregulowania należności pieniężnej, czyli obowiązku wynikającego z przepisów prawa – który wiąże się niewątpliwie z czynnością z zakresu administracji publicznej, a dotyczy obciążenia z tytułu opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, w także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. nr 37, poz. 333). Należy przy tym zwrócić uwagę na akcesoryjny charakter odsetek, wskazujący na ich powiązanie z należnością główną, co przesądza w niniejszej sprawie – wbrew zarzutom organu – o dopuszczalności drogi sądowej. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że możliwość zakwestionowania czynności organu, polegającej na obciążeniu skarżącej odsetkami z tytułu nieziszczenia w terminie opłat określonych w ww. rozporządzeniu skargą do sądu administracyjnego wymaga poprzedzenia jej określonym działaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). W tym miejscu wskazać trzeba, że jakkolwiek Starosta dwukrotnie wzywał L. P. do uregulowania odsetek ww. należności (w dniu 18 grudnia 2013r. – k. 41 akt sądowych i 13 stycznia 2014r. – k. 44 akt sądowych), to dopiero w tym ostatnim wezwaniu (zatytułowanym jako "nota odsetkowa"), wystosowanym już po uiszczeniu przez skarżącą dniu 13 stycznia 2014r. należności głównej, organ wskazał konkretną wysokość dochodzonych odsetek, to jest 4.499,75 zł. W rezultacie stwierdzić trzeba, że pismo skarżącej z dnia 20 stycznia 2014r. (data wpływu do organu – 24 stycznia 2014r.), stanowiące – wobec zawarcia w jego treści żądania "anulowania przedmiotowej noty i usunięcia zawartego w niej żądania z obrotu prawnego" – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zostało wniesione w ustawowym terminie określonym w art. 52 § 3 ustawy P.p.s.a. Na powyższe wezwania organ nie udzielił odpowiedzi. Mając na względzie powyższe, wbrew zarzutom Starosty zasadnym jest wniosek o złożeniu przez L. P. skargi z zachowaniem trybu określonego w cyt. art. 52 § ustawy P.p.s.a. oraz w ustawowym terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa – zgodnie z art. 53 § 2 ustawy P.p.s.a. (21 marca 2014r. - k. 14 akt sądowych). Przechodząc do merytorycznej kontroli zakwestionowanej czynności Sąd zaznacza, że znany mu jest powoływany przez skarżącą wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 stycznia 2009r., sygn. akt I SA/Bk 501/08. W uzasadnieniu tego orzeczenia, dotyczącego przesądzenia o tym, że należności z tytułu opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne podlegają egzekucji administracyjnej, wskazano jedynie że opłaty te mają charakter publiczny i pobierane są w związku z konkretnym działaniem organów administracyjnych, wobec czego nie mogą być uznane za świadczenie cywilnoprawne. Co się zaś tyczy charakteru prawnego odsetek od tych opłat to w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013r., sygn. akt K 30/12 podkreślił, że polski ustawodawca nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie i nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań wynikających z umów. Przyjmuje się powszechnie, że odpowiedzialność ta obejmuje zobowiązania wynikające z czynności prawnych jedno- i dwustronnych, aktów administracyjnych. Niewykonanie czy też nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania, niezależnie od jego źródła, pociąga więc za sobą skutki wskazane w kodeksie cywilnym. W odniesieniu do zobowiązań pieniężnych może to być obowiązek płacenia odsetek. Stosownie do art. 359 § 1 Kc. "odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu". Najważniejszym przepisem ustawowym przewidującym obowiązek płacenia odsetek jest właśnie przepis wprowadzający sankcję nienależytego wykonania zobowiązania pieniężnego, a mianowicie art. 481 K.c., który w § 1 stanowi: "Jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia..." Obowiązek ten powstaje niezależnie od źródła, z którego zobowiązanie zapłaty wynika. W świetle powyższego orzeczenia nie budzi wątpliwości Sądu możliwość dochodzenia przez Starostę odsetek od opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne na drodze cywilnoprawnej. W niniejszej sprawie mamy jednakże do czynienia z zupełnie odmienną sytuacją, kiedy to strona obciążona obowiązkiem uiszczenia odsetek zwraca się do tut. Sądu o zbadanie legalności podejmowanych wobec niej przez organ administracji publicznej działań polegających na wezwaniu do uiszczenia odsetek, spełniających – co wykazano powyżej – wymogi z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. W takim przypadku – gdy spór między stronami nie wkroczył jeszcze na etap postępowania przed sądami powszechnymi – odmowa przyjęcia sprawy przez sąd administracyjny do merytorycznego rozstrzygnięcia (poprzez odrzucenie skargi) byłaby równoznaczna z pozbawieniem strony konstytucyjnego prawa do sądu. W sytuacji, gdyby organ nie wytoczył przeciwko skarżącej powództwa cywilnoprawnego L. P. nie przysługiwałby bowiem żaden środek prawny do kwestionowania działań organu w tym zakresie, mogących przecież istotnie wpływać nie tylko na jej sytuację finansową, ale również na jej wiarygodność kredytową oraz solidność w oczach banków i kontrahentów (możliwość wpisania strony – jako dłużnika do biura informacji gospodarczej na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r.o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych – Dz. U. nr 81, poz. 530). W konsekwencji, realizacja prawa do sądu w niniejszej sprawie wymaga, aby sąd administracyjny zbadał legalność podejmowanych wobec strony działań organu w zakresie wezwania do uiszczenia odsetek ustawowych od uregulowanych z wieloletnim opóźnieniem opłat za czynności geodezyjne. W tym zakresie należy wskazać, że w niniejszej sprawie skarżąca nie kwestionuje braku uiszczenia przezeń w terminie należności wynikających z: - rachunku nr 4160 z dnia 17 listopada 2008r., to jest 3.679,43 zł, wymagalnej od dnia 2 grudnia 2008r. - rachunku nr 3047 z dnia 31 lipca 2009r., to jest 3.572,59 zł, wymagalnej od dnia 15 sierpnia 2009r. Wątpliwości L. P. nie wzbudza również wysokość naliczonych jej (już po uiszczeniu w dniu 13 stycznia 2014r. należności głównej w kwocie 7.260,82 zł) odsetek w wysokości 4.499,75 zł – za nieterminową zapłatę rachunków nr 4160 i 3047. W świetle powyższego, mając na uwadze przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 czerwca 2013r., sygn. akt K 30/12 stanowisko Trybunału Konstytucyjnego o przyjęciu przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie i nienależyte wykonanie zobowiązania (w tym dotyczących odsetek) w przypadku zobowiązań wynikających z aktów administracyjnych, brak podstaw by zakwestionować podjętą w niniejszej sprawie czynność Starosty w przedmiocie obciążenia L. P. ustawowymi odsetkami od opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Co się zaś tyczy powoływanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013r., sygn. akt K 30/12 (OTK-A 2013/5/61, Dz.U.2013/805), to orzeczenie to nie mogło odnieść skutku w niniejszej sprawie. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie (pkt I). Zgodnie z zakwestionowaną regulacją minister właściwy do spraw administracji publicznej określa, w drodze rozporządzeń, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, uwzględniając potrzeby różnych podmiotów oraz konieczność zapewnienia środków na aktualizację i utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wyrok ten nie ma jednakże żadnego znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jako że w pkt II tego orzeczenia Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej ww. przepisu na okres dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. ----------------------- 2