II SA/Ke 330/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2014r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm. – dalej ustawa) wymeldował J. P. z pobytu stałego przy [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał, że mieszkanie, w którym zameldowana była J. P. w wyniku pożaru nie nadawało się do zamieszkiwania i w związku z istniejącym zagrożeniem został całkowicie rozebrany. Organ I instancji wskazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że J. P. opuściła bez wymeldowania lokal przy [...], będący miejscem jej stałego pobytu w dniu 20 lipca 2013r i zdała klucze do niego. Ponadto wskazano na fakt, iż nie budzi wątpliwości, że opuszczenie domu ma charakter trwały, gdyż budynek przeznaczony został do rozbiórki, albowiem poważnemu uszkodzeniu uległa konstrukcja dachu, elewacji, otworów okiennych i drzwiowych, co stanowiło zagrożenie dla życia i zdrowia osób przebywających w pobliżu budynku. Budynek został całkowicie rozebrany w dniu 15 stycznia 2014r. J. P. nie ma więc możliwości ponownego zamieszkania w przedmiotowym lokalu z uwagi na fakt, że zamieszkiwanie w nim jest niemożliwe, z powodu braku pod powyższym adresem budynku, przeznaczonego na cele mieszkalne. W takiej sytuacji, utrzymywanie zameldowania J. P. stanowiłoby fikcję meldunkową. Organ I instancji stwierdził również, iż ewidencja ludności służy rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. J. P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, twierdząc że rozstrzygnięcie jest krzywdzące, bowiem pozbawia ją i rodzinę prawa do zameldowania i czyni osobą bezdomną. Jak wskazała w uzasadnienia odwołania, zależy jej na fakcie zameldowania, którego brak utrudnia życie codzienne, a nie na zamieszkiwaniu w spornym mieszkaniu. Wojewoda decyzją z dnia [...]utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ wydaje decyzję o wymeldowaniu osoby z pobytu stałego w trybie art. 15 ust. 2 ustawy, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Organ wskazał, że zameldowanie jest potwierdzeniem stałego pobytu danej osoby pod określonym adresem i musi potwierdzać rzeczywisty pobyt danej osoby, a nie jest dopuszczalne zameldowanie, jeżeli osoba pod danym adresem nie przebywa. Również nie jest dopuszczalne zachowanie w ewidencji ludności informacji o zameldowaniu osoby, w sytuacji gdy trwale opuściła uwidocznione w ewidencji miejsce swego pobytu. Organ odwoławczy podzielił ustalenia wynikające z postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji i jego wnioski prawne. Organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, że J. P. nie zamieszkuje spornej nieruchomości, gdyż jak sama stwierdziła " po pożarze w dniu 20 lipca 2013r. zmuszona była przenieść się pod adres zamieszkania mych członków rodziny przy [...]", jak również zdała wszystkie klucze do mieszkania, klucz do komórki i nie chciała uczestniczyć w protokole zdania lokalu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że budynek w którym poprzednio zamieszkiwała skarżąca został całkowicie rozebrany i nie istnieje lokal, w którym J. P. była zameldowana tak więc zamieszkiwanie w dotychczasowym miejscu pobytu nie jest możliwe i osoba taka musi przenieść się do innego lokum. Organ wskazał, że taką sytuację należy uznać za dobrowolne opuszczenie lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, albowiem zameldowanie jest ściśle powiązane z konkretnym miejscem, w którym osoba zameldowana koncentruje w sposób faktyczny swe życiowe interesy. Sformułowanie zawarte w art. 15 ust. 2 ustawy – "miejsce" pobytu należy odnieść do konkretnego miejsca – lokalu czy nieruchomości, a adres tego miejsca służy do skonkretyzowania i oznaczenia tego lokalu czy nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro budynek został rozebrany, skarżąca nie zamieszkuje na przedmiotowej nieruchomości, to dalsze podtrzymywanie fikcji meldunkowej byłoby sprzeczne z istotą instytucji meldunku, bowiem rejestracja meldunkowa związana jest z pobytem osoby pod danym adresem. J. P. kwestionując powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, podtrzymując argumentację podniesioną w odwołaniu. Dodatkowo w uzasadnieniu skargi wskazała na nakłady finansowe, jakie musiała ponieść na przystosowanie nieistniejącego już mieszkania do zamieszkania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też w inny sposób nie naruszyły przepisów postępowania, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 993 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ewidencja ludności polega na rejestracji danych o miejscu pobytu osób, o urodzeniach, dotyczących obowiązku wojskowego, zmianach stanu cywilnego, obywatelstwa, imion i nazwisk oraz o zgonach. Z kolei stosownie do art. 15 ust. 2 cyt. ustawy organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Przy ustalaniu przesłanek wymienionych w tym przepisie należy mieć na uwadze, że tak zameldowanie jak i wymeldowanie z miejsca stałego pobytu ma charakter wyłącznie ewidencyjny i rejestrowy. Tym samym nie ma ono nic wspólnego z prawem rzeczowym bądź obligacyjnym, jakie danej osobie przysługuje do określonego lokalu. Jeżeli zatem opuszcza ona miejsce pobytu stałego lub czasowego i nie dopełnia obowiązku wymeldowania się, decyzję w tej sprawie musi podjąć właściwy organ gminy. Z kolei zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym o opuszczeniu stałego miejsca zamieszkania można mówić wówczas, gdy jest ono dobrowolne i ma charakter trwały (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2001r., sygn. akt V SA 3169/00, LEX nr 50123). Z powyższej regulacji wynika, że zameldowanie jak i wymeldowanie jest jedynie potwierdzeniem określonego faktu. Na wyłącznie ewidencyjny charakter obowiązku meldunkowego wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (Dz. U. z 2002 r. Nr 78, poz. 716). W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Ponadto, w uzasadnieniu powyższego wyroku TK wyjaśnił, iż obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. Celem obowiązku meldunkowego jest bowiem zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Ustawowymi przesłankami wymeldowania są więc: opuszczenie miejsca pobytu stałego i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Ewidencja ludności służy bowiem jedynie rejestracji faktu pobytu danej osoby w konkretnym lokalu. Organy ewidencyjne mają więc przede wszystkim obowiązek ustalić czy dana osoba przebywa w konkretnym lokalu (stale lub czasowo) czy też dany lokal opuściła. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że opuszczenie miejsca stałego pobytu musi mieć charakter dobrowolny w tym znaczeniu, że nie może być wynikiem bezprawnego działania osób trzecich (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1455/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 521/06). Różnorodność okoliczności faktycznych wielu spraw meldunkowych powodowała przyjęcie przez sądy wykładni art. 15 ust. 2 ustawy mającej na celu ochronę osób, które zostały zmuszone do opuszczenia miejsca pobytu stałego na skutek niezgodnych z prawem działań współlokatorów lub innych osób. Należy jednak podkreślić, że dobrowolność opuszczenia miejsca stałego pobytu nie jest przesłanką ustawową wymeldowania, dlatego nie w każdym przypadku wykazanie zaistnienia przesłanek wymeldowania będzie wymagało ustalenia, że opuszczenie miejsca pobytu stałego przez daną osobę nie nastąpiło wbrew jej woli. Jeżeli opuszczenie przez daną osobę miejsca stałego pobytu jest powodowane zgodnymi z prawem władczymi działaniami organów państwa (np. w przypadku wykonania w drodze egzekucji wyroku nakazującego eksmisję z lokalu, czy też wynikającego z decyzji administracyjnej nakazu opuszczenia lokalu w związku z wyłączeniem budynku z użytkowania), to przy ustalaniu spełnienia przesłanek do wymeldowania tej osoby przesłanka dobrowolności nie może być brana pod uwagę, ponieważ oczywistym jest, że te działania organów najczęściej nie są zgodne z wolą osoby, która ma opuścić lokal. Trudno również uwzględniać tą przesłankę, gdy opuszczenie przez daną osobę lokalu następuje na skutek okoliczności obiektywnych, jakim jest bardzo zły stan techniczny budynku, uniemożliwiający zamieszkiwanie w nim lub rozbiórka budynku. W wielu przypadkach nawet przymusowe opuszczenie lokalu będzie uzasadniało wymeldowanie danej osoby z pobytu stałego w tym lokalu, gdy zostanie spełniona podstawowa przesłanka ustawowa wymeldowania, tj. opuszczenie miejsca pobytu stałego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 46/10, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014r. sygn. akt II OSK 2682/12) . W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie mieszka w budynku znajdującym się w [...]. Budynek, w którym skarżąca zamieszkiwała został w wyniku spalenia zniszczony a w konsekwencji rozebrany z uwagi na stan zagrażający życiu i zdrowiu osób przebywających w pobliżu. Fakt wykonania rozbiórki bezsprzecznie potwierdza protokół z wizji lokalnej przy [...]. Z treści tego protokołu bezspornie wynika, że na działce przy [...] nie ma żadnych budynków mieszkalnych a teren został uporządkowany. Należy również podkreślić, że skarżąca w dniu 6 lipca 2013r. zdała wszystkie klucze do mieszkania i klucze od komórki. W tym stanie sprawy brak więc było podstaw faktycznych do kwestionowania przesłanki dobrowolności opuszczenia przez skarżącą lokalu w budynku przy [...]. Dlatego też należy podkreślić, że organy prawidłowo zastosowały przepis art. 15 ust. 2 ustawy, uznając, że skarżąca spełniła wymienione w nim przesłanki wymeldowania. Należy również zauważyć, że utrzymywanie fikcji meldunkowej w budynku, który został już rozebrany i nie istnieje jest niedopuszczalne. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.