II SA/Ke 339/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi Rady Gminy w Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 25 lutego 2015r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wszczęcia postępowania wobec zamiaru mającego na celu połączenie instytucji kultury oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...]. w sprawie wszczęcia postępowania wobec zamiaru mającego na celu połączenie instytucji kultury: - Gminnego Ośrodka Kultury, - Gminnej Biblioteki Publicznej, - Gminnego Ośrodka Sportowo-Wypoczynkowego. w jednostkę organizacyjną o nazwie Centrum Kultury i Rekreacji . W podstawie prawnej powołano art. 91 ust. 1 w związku z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że połączenie biblioteki z innymi instytucjami kultury wymaga zachowania przez organizatora szczególnego trybu postępowania określonego w art. 13 ust. 2 i 8 ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. o bibliotekach (Dz. U. z 2012 r. poz. 642 ze zm.). Ponadto stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012r. poz. 406 ze zm.) organizator może dokonać połączenia instytucji kultury, w tym instytucji kultury prowadzących działalność w różnych formach. Oznacza to, iż gmina może podjąć decyzję o połączeniu takich instytucji kultury jak np. dom kultury, biblioteka, czy świetlica. Stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r. połączenie instytucji kultury polega na utworzeniu jednej instytucji kultury, w której skład wchodzą załogi i mienie należące do instytucji kultury podlegających połączeniu. Z kolei zgodnie z procedurą połączenia określoną w art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 25 października 1991r. organizator jest obowiązany na 3 miesiące przed wydaniem aktu o połączeniu instytucji kultury podać do publicznej wiadomości informację o zamiarze i przyczynach takiej decyzji. Połączenie instytucji kultury następuje w drodze aktu o połączeniu tych jednostek organizacyjnych wydanego przez organizatora, którego treść określa art. 19 ust 3 ustawy. Analizując treść ww. regulacji prawnych organ nadzoru stwierdził, że zakwestionowana uchwała została podjęta z ich naruszeniem. W tym zakresie podkreślono, że jakkolwiek Rada Gminy postanowiła o zamiarze połączenia określonych instytucji kultury, to tylko dwie z wymienionych jednostek organizacyjnych (Gminny Ośrodek Kultury oraz Gminna Biblioteka Publiczna) są instytucjami kultury. Natomiast trzecią jednostką organizacyjną wskazaną w uchwale jest Gminny Ośrodek Sportowo-Wypoczynkowy, który nie jest instytucją kultury, a zatem nie może być objęty procedurą łączenia określoną w uchwale. Ze statutu tego Ośrodka wynika, że jest to jednostka organizacyjna Gminy prowadzona w formie jednostki budżetowej. Jeśli chodzi zaś o zasady łączenia tych jednostek, to są one określone w art. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885). Gminny Ośrodek Sportowo-Wypoczynkowy mógłby być zatem połączony z inną gminną jednostką organizacyjną funkcjonującą w takiej samej formie organizacyjno-prawnej, czyli z jednostką budżetową. Nie jest natomiast możliwe – zdaniem organu nadzoru – połączenie Gminnego Ośrodka Sportowo-Wypoczynkowego z Gminnym Ośrodkiem Kultury oraz z Gminną Biblioteką Publiczną – z uwagi na ich odmienną formę organizacyjno-prawną. Niezależnie od powyższego w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano, że dopuszczalne jest łączenie gminnych jednostek organizacyjnych działających w takiej samej formie organizacyjno-prawnej, czyli jednostek sektora finansów publicznych np. jednostek budżetowych oraz jednostek, będących odrębnymi od gminy podmiotami prawa – do których należą instytucje kultury. Rada Gminy może zatem, po spełnieniu szeregu wymogów, postanowić o połączeniu Biblioteki z Gminnym Ośrodkiem Kultury – stosownie do art. 13 ust. 7 ustawy o bibliotekach. Stanowisko to potwierdzają również przepisy ustawy o bibliotekach. Zgodnie bowiem z art. 13 ust 7 ustawy biblioteki publiczne mogą być łączone wyłącznie z innymi instytucjami kultury. Procedurę połączenia instytucji kultury, jeśli jedną z nich jest biblioteka, określają przepisy ustawy o bibliotekach oraz ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Pierwszym etapem tej procedury jest podjęcie przez radę gminy uchwały o zamiarze połączenia biblioteki z inną instytucją kultury. Uchwała ta powinna określić podstawowe informacje o samym zamiarze połączenia instytucji kultury, a także nazwę instytucji kultury po połączeniu oraz planowaną datę połączenia. Uchwała ta powinna zawierać ponadto uzasadnienie zamiaru połączenia — które poza przesłankami istotnymi dla samego organizatora (związanymi z jego skutkami organizacyjnymi, prawnymi czy finansowymi) powinno zawierać ocenę wpływu połączenia na wykonywanie dotychczasowych zadań biblioteki, a także odnosić się do wymagań organizacyjnych stawianych poszczególnym bibliotekom publicznym w art. 19 ustawy o bibliotekach. Ocena taka, jako odnosząca się do ustawowych warunków połączenia określonych w art. 13 ust 7 ustawy, będzie jednocześnie punktem odniesienia dla ministra i innych podmiotów, które mają opiniować to właśnie połączenie czy też wyrażać na nie zgodę (art. 13 ust. 8 ustawy). Informacja o zamiarze połączenia wraz z uzasadnieniem powinna być podana do publicznej wiadomości na 6 miesięcy przed dniem wydania aktu o połączeniu instytucji (art. 13 ust. 2 ustawy). Istotna jest data podania do publicznej wiadomości informacji, z uwagi na znaczenie dla obliczania 6 miesięcznego terminu, który musi upłynąć przed dniem wydania aktu o połączeniu. Dochowanie tego warunku formalnego, jak i terminu, warunkuje prawidłowość całej procedury. Skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Rada Gminy, zarzucając organowi nadzoru rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym: - ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przez przyjęcie, że nie został zachowany 3 – miesięczny termin przed wydaniem aktu o połączeniu instytucji kultury dla podania do publicznej wiadomości informacji o zamiarze wyrażonej w uchwale decyzji w zakresie dotyczącym Gminnego Ośrodka Kultury, podczas gdy w treści uzasadnienia kwestionowanej uchwały okoliczność ta została wyraźnie uwzględniona i uzasadniona. - ustawy o bibliotekach przez przyjęcie, że nie został zachowany 6 – miesięczny termin przed wydaniem aktu o połączeniu instytucji kultury dla podania do publicznej wiadomości informacji o zamiarze wyrażonej w uchwale decyzji wraz z uzasadnieniem w zakresie dotyczącym Gminnej Biblioteki Publicznej oraz, że nie zasięgnięto opinii Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej oraz Krajowej Rady Bibliotecznej działającej przy ministrze właściwym do spraw kultury i dziedzictwa narodowego, a także zgody tego ministra – czego wymaga art. 13 ust. 8 tej ustawy, podczas gdy w treści uzasadnienia kwestionowanej uchwały termin ten został wyraźnie wskazany, a zatem był dostrzeżony przez Radę Gminy przy podejmowaniu tej uchwały, - art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem, co nie znajduje żadnego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, jako że w uchwale wskazana została podstawa prawna podjęcia uchwały oraz wskazany został stan faktyczny uzasadniający zamiar i potrzebę podjęcia przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła dodatkowo zarzut naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody Świętokrzyskiego kosztami postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: - Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżony do sądu akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, sąd uznał, iż zaskarżony akt odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy z dnia [...], w sprawie wszczęcia postępowania wobec zamiaru mającego na celu połączenie instytucji kultury: - Gminnego Ośrodka Kultury, - Gminnej Biblioteki Publicznej, - Gminnego Ośrodka Sportowo-Wypoczynkowego w jednostkę organizacyjną o nazwie Centrum Kultury i Rekreacji. Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego określa art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust.1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jednocześnie w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Z kolei w art. 91 ust. 3 u.s.g. wskazano obowiązkowe składniki rozstrzygnięcia nadzorczego w postaci uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz właściwego pouczenia. Tak więc wskazane przepisy normują dwa rodzaje wad uchwały w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem". Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 21 stycznia 2015 r., z powodu jej sprzeczności z prawem. W tym miejscu należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowym sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06 Lex nr 320891, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2005 r., IV SA/Wa 995/05 Lex nr 190588) podkreśla się, że sprzeczność z prawem obejmuje naruszenia prawa o charakterze istotnym, tj. niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego – Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Za istotne naruszenie prawa uznaje się naruszenie prawa materialnego lub procesowego prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, wbrew zarzutom skargi, nie narusza granic ingerencji nadzorczej wyznaczonej art. 91 ust. 1 u.s.g. Należy w pełni podzielić pogląd Wojewody Świętokrzyskiego o sprzeczności z prawem uchwały Rady Gminy. Trafnie organ nadzoru wskazuje, że działalność gmin w zakresie kultury została uregulowana ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406 ze. zm.). Stosownie do art. 9 ust. 1 tej ustawy, jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Ustawodawca w art. 2 tej ustawy wymienia przykładowe formy organizacyjne w jakich mogą być prowadzone instytucje kultury, do których należą m.in. muzea, domy kultury, teatry, opery, świetlice oraz biblioteki, przy czym zasady działania bibliotek regulują przepisy szczególne - ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2012 r. poz. 642 ze zm.). Gmina organizując działalność kulturalną jest uprawniona do decydowania o utworzeniu, podziale, czy też likwidacji instytucji kultury. Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizator może dokonać połączenia instytucji kultury, w tym instytucji kultury prowadzących działalność w różnych formach, lub podziału instytucji kultury. Taka treść tych przepisów oznacza, że gmina może podjąć decyzję o połączeniu takich instytucji kultury jak np. dom kultury, biblioteka, czy świetlica. Stosownie zaś do art. 19 ust. 1 tej ustawy połączenie instytucji kultury polega na utworzeniu jednej instytucji kultury, w której skład wchodzą załogi i mienie należące do instytucji kultury podlegających połączeniu. Z kolei zgodnie z procedurą połączenia określoną w art. 18 i art. 19 ustawy organizator jest obowiązany na 3 miesiące przed wydaniem aktu o połączeniu instytucji kultury podać do publicznej wiadomości informację o zamiarze i przyczynach takiej decyzji (art. 18 ust. 3 ustawy). Połączenie instytucji kultury następuje w drodze aktu o połączeniu tych jednostek organizacyjnych wydanego przez organizatora, którego treść określa art. 19 ust 3 ustawy. Słusznie organ nadzoru podnosi, że połączenie biblioteki z innymi instytucjami kultury wymaga zachowania przez organizatora szczególnego trybu postępowania określonego w ustawie o bibliotekach. I tak, z mocy art. 13 ust 2 ustawy o bibliotekach organizator obowiązany jest na 6 miesięcy przed dniem wydania aktu o połączeniu biblioteki podać do publicznej wiadomości informację o swoim zamiarze wraz z uzasadnieniem. Połączenie biblioteki publicznej z innymi instytucjami kultury wymaga zasięgnięcia opinii wojewódzkiej biblioteki publicznej oraz Krajowej Rady Bibliotecznej działającej przy ministrze właściwym do spraw kultury i dziedzictwa narodowego, a także zgody tego ministra (art. 13 ust 8 ustawy). Rada Gminy w ww. uchwale postanowiła o zamiarze połączenia instytucji kultury: - Gminnego Ośrodka Kultury, - Gminnej Biblioteki Publicznej, - Gminnego Ośrodka Sportowo-Wypoczynkowego w jednostkę organizacyjną o nazwie Centrum Kultury i Rekreacji. Nie było w sprawie kwestionowane przez stronę skarżącą ( co dodatkowo znajduje potwierdzenie w stanowisku pełnomocnika skarżącej zaprezentowanego na rozprawie sądowej w dniu 14 maja 2015r.), że Gminny Ośrodek Sportowo - Wypoczynkowy nie jest instytucją kultury. Tym samym - w świetle wskazanych wyżej regulacji - nie może być objęty procedurą łączenia określoną w uchwale. Gminny Ośrodek Sportowo - Wypoczynkowy jest jednostką organizacyjną Gminy prowadzoną w formie jednostki budżetowej. Jak słusznie wskazuje organ nadzoru, zasady tworzenia, łączenia, likwidacji tych jednostek określa ustawa o finansach publicznych (art. 12 ustawy o finansach publicznych). Zatem Gminny Ośrodek Sportowo - Wypoczynkowy mógłby być połączony z inną jednostką budżetową. W związku z powyższym uznać należy, co zasadnie podniósł organ nadzoru, że nie jest możliwe połączenie tej jednostki z Gminnym Ośrodkiem Kultury oraz z Biblioteką, gdyż jednostki te są instytucjami kultury, a więc funkcjonują w zupełnie innej formie organizacyjno - prawnej. Należy również podkreślić, że z mocy art. 13 ust 7 ustawy o bibliotekach - biblioteki publiczne mogą być łączone wyłącznie z innymi instytucjami kultury. Procedurę połączenia instytucji kultury, jeśli jedną z nich jest biblioteka, określają przepisy ustawy o bibliotekach oraz ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Uchwała o zamiarze połączenia biblioteki z inną instytucją kultury powinna określić podstawowe informacje o samym zamiarze połączenia instytucji kultury, a także nazwę instytucji kultury po połączeniu oraz planowaną (zamierzoną) datę połączenia. Uchwała ta powinna zawierać ponadto uzasadnienie zamiaru połączenia oraz ocenę wpływu połączenia na wykonywanie dotychczasowych zadań biblioteki, jak również odnosić się do wymagań organizacyjnych stawianych poszczególnym bibliotekom publicznym. Trzeba również zwrócić uwagę, że informacja o zamiarze połączenia wraz z uzasadnieniem powinna być podana do publicznej wiadomości na 6 miesięcy przed dniem wydania aktu o połączeniu instytucji (na co wskazuje art. 13 ust. 2 ustawy). Jak trafnie wskazuje organ nadzoru, data podania do publicznej wiadomości informacji ma istotne znaczenie dla obliczania 6 miesięcznego terminu, który musi upłynąć przed dniem wydania aktu o połączeniu. Należy zgodzić się z organem nadzoru, iż dochowanie tego warunku formalnego, jak i terminu warunkuje prawidłowość procedury. Wbrew zarzutom skargi, analiza treści uchwały pozwala stwierdzić, że powyższe wymogi nie zostały w rozpoznawanej sprawie zachowane. W ocenie Sądu, nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. Nie budzi wątpliwości, że z mocy art. 91 ust.5 u.s.g. organ nadzoru był zobowiązany do zawiadomienia Gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały oraz do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w szczególności umożliwienia Gminie zajęcia stanowiska. Obowiązek taki wynika bowiem z art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a., o którym mowa w art. 91 ust. 5 u.s.g., należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (por. uchwała NSA z 21.10.2002r., OPS 9/02 oraz wyrok NSA z 27.06.2006r. sygn. akt. II OSK 447/06 niepublik.). Należy mieć jednak na uwadze, że tak jak przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego "z urzędu", nie w każdym przypadku powoduje wadliwość decyzji administracyjnej, której skutkiem może być jej uchylenie, tak i w przypadku postępowań nadzorczych nie każde "niezawiadomienie" o wszczęciu tego postępowania będzie powodować wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego skutkującego koniecznością jego uchylenia. Trudno bowiem przyjąć aby odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do postępowań nadzorczych polegało na zaostrzeniu kryteriów procesowych tego postępowania. Wręcz przeciwnie, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu (por. uzasadnienie uchwały NSA z 21.10.2002, OPS 9/02). W sytuacji gdy pomiędzy stronami są sporne okoliczności faktyczne, brak zawiadomienia należałoby ocenić jako naruszenie przepisów mające wpływ na wynik sprawy. Reasumując, brak skutecznego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego stanowi wprawdzie naruszenie przepisów postępowania, jednak sam w sobie nie musi jeszcze przesądzać o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tej przyczyny. To do sądu administracyjnego należy ocena, czy omawiana okoliczność pozbawiła stronę możliwości potrzebnego uczestnictwa w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02, opubl.: ONSA 2003/2/43). W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru nie zawiadomił skarżącej o wszczęciu postępowania nadzorczego. Zdaniem Sądu, nie można jednak uznać tego naruszenia za istotne, mające wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie daje podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu. Skarżąca nie wskazała bowiem jakie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne są sporne pomiędzy stronami i wymagają szczegółowego wyjaśnienia. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że jakkolwiek zachowanie Wojewody w powyższym zakresie uniemożliwiło skarżącej zajęcie stanowiska w trybie art. art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a., to opisana okoliczność nie rzutuje w sposób istotny na ocenę legalności wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zważywszy na charakter uchybień, jakimi obarczona jest uchwała, jak również uwzględniwszy treść wywodów zawartych w skardze, brak jest przesłanek mogących świadczyć o tym, aby ewentualne wnioski czy wyjaśnienia złożone przez skarżącą mogły spowodować odmienną ocenę istotnych dla sprawy kwestii. Reasumując, w toku dokonanej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które by dawało podstawę do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, skarga jako bezzasadna, stosownie do art. 151 ustawy p.p.s.a. podlega oddaleniu.