II SA/Ke 354/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lipca 2010r. sprawy ze skargi "A." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 14.11.2009r. Stowarzyszenie A. w związku z budową stacji bazowej telefonii komórkowej (zwane dalej Stowarzyszeniem) wystąpiło o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 12.12.2008r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie masztu kratowego o wysokości 50,5 m, wchodzącego w skład stacji bazowej telefonii komórkowej sieci B. P., wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi, usytuowanych na części działki nr 179 przy ul. M. w K. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano przyczyny określone w art. 145 § 1 pkt 1, 4, 6 k.p.a. Organ I instancji, odmawiając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wznowienia postępowania, przytoczył art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz wskazał, iż Stowarzyszenie nie istniało w czasie prowadzenia postępowania zakończonego zakwestionowaną decyzją. Tym samym żądanie wznowienia postępowania nie zostało w niniejszej sprawie zgłoszone przez podmiot uprawniony. W odwołaniu od w/w rozstrzygnięcia Stowarzyszenie podkreśliło, iż przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organ I instancji nie zastosował art. 59 – 64 ustawy z dnia 03.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), lecz oparł się na oświadczeniu przedstawiciela inwestora. Wskazano ponadto na naruszenie ustawy z dnia 27.04.2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r. nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19.11.2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Natomiast zakwestionowanej decyzji z dnia 27.01.2010r. zarzucono brak uzasadnienia merytorycznego – wobec ograniczenia się do przytoczenia komentarza do k.p.a. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia 31.03.2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję, podzielając w całości stanowisku organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytaczając treść art. 28 k.p.a. podniósł, iż wnioskodawca nie brał udziału na prawach strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...], albowiem uchwała o założeniu Stowarzyszenia została podjęta w dniu 28.10.2009r., a zatem wtedy gdy już w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślono przy tym, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego konkretyzuje sposób wykonywania własności w sprawie indywidualnej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów odrębnych. Z tego względu jedynie właściciel nieruchomości objętej decyzją oraz właściciele nieruchomości sąsiednich, mogą być uprawnieni do występowania w charakterze strony. Natomiast zrzeszeni w Stowarzyszeniu mieszkańcy ul. M. i os. S. nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. a jedynie interes faktyczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Stowarzyszenie powtórzyło zarzuty zawarte w treści odwołania dodając, iż organ II instancji "nie wziął pod uwagę wykładni art. 29 k.p.a., a także "obowiązku" wg art. 28". Tymczasem Stowarzyszenie musi występować w charakterze strony, działając w obronie życia i zdrowia, z racji swojego obowiązku, do czego zostało powołane zgodnie z Regulaminem. Natomiast o wydaniu ostatecznej decyzji strona dowiedziała się w dniu 28.10.2009r. – w dacie podjęcia uchwały założycielskiej. Z tego też względu – z uwagi na brak winy Stowarzyszenia w uchybieniu terminu – wniesiono o wznowienie postępowania. Tym samym niezrozumiałym jest dlaczego Stowarzyszenie nie jest uprawnione do żądania wznowienia postępowania z przyczyny określonej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., będącej zasadniczą podstawą złożonego wniosku. W skardze sformułowano także merytoryczne zarzuty w stosunku do ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia inwestycji celu publicznego oraz zarzuty dotyczące uzasadnienia kwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Na wstępie wypada zauważyć, że skarżące Stowarzyszenie zwykłe w obronie zdrowia i życia w związku z budową stacji bazowej telefonii komórkowej domaga się od organów administracji publicznej wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym tj. wznowienia postępowania, umożliwiającego wzruszenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] podjętej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z uwagi na okoliczność, iż postępowanie to stoi w opozycji do wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej, instytucja wznowienia postępowania może być stosowana tylko w ściśle określonych przypadkach, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. Niedopuszczalna jest przy tym jakakolwiek rozszerzająca wykładnia powołanych przepisów. Korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych powinno mieć bowiem miejsce jedynie w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. Wznowienie postępowania jest uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek: 1) przedmiotowej – w sprawie istnieje decyzja ostateczna, 2) podmiotowej – żądanie wznowienia pochodzi od strony postępowania, jeżeli nie jest wszczynane z urzędu, 3) podanie o wznowienie zostało wniesione w terminie wskazanym w art. 148 § 1 k.p.a. Dopiero jednoczesne wystąpienie wszystkich powołanych kryteriów uprawnia organ administracji publicznej do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, stanowiącego podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.) Natomiast brak którejkolwiek z w/w przesłanek uniemożliwia wznowienie postępowania, powodując wydanie decyzji odmownej w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20.12.2007r., sygn. akt: III SA/Kr 805/07, LEX nr 460709). Na gruncie niniejszej sprawy u podstaw odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] legło stwierdzenie, iż wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu inwestycji celu publicznego złożył podmiot nieuprawniony, albowiem uchwała o założeniu Stowarzyszenia została podjęta w dniu 28.10.2009r., a zatem wtedy gdy już w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stanowisko organów jest zasadne. Jak wynika z dyspozycji art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, a wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w art. 145a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Tym samym legitymację procesową do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego posiada wyłącznie strona, czyli podmiot który brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, lub który wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczył, lecz może wykazać istnienie swojego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniającego jej udział (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30.05.2006r. sygn. akt: IV SA/Wa 23/06, LEX nr 276751). Natomiast organ administracji publicznej może odmówić wznowienia postępowania ze względu na okoliczność, że podmiot wnoszący o to nie jest stroną wówczas, gdy jest to oczywiste (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.06.2008r. sygn. akt: VII SA/Wa 591/08, LEX nr 518517). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Strona skarżąca sama bowiem przyznaje, iż uchwała o założeniu Stowarzyszenia została podjęta dopiero w dniu 28.10.2009r., a więc wtedy, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała już ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 12.12.2008r. Tym samym Stowarzyszenie nie mogło w jakikolwiek sposób uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu, a w konsekwencji brak podstaw do uznania – jak chce tego strona skarżąca – iż jest ono stroną tego postępowania. Dlatego też, wobec braku wymaganego wniosku uprawnionej strony, nie można było orzec o wznowieniu postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie ze względu na powyższe niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28, 29 k.p.a. Skoro bowiem Stowarzyszenie nie istniało w dacie wydania decyzji z dnia 12.12.2008r. to organy nie dopuściły się naruszenia interesu prawnego skarżącego – poprzez jego pominięcie w postępowaniu zakończonym decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Odnosząc się natomiast do możliwości wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu (jaką w odniesieniu do powołanych we wniosku podstaw z art. 145 § 1 pkt 1 i 6 k.p.a. przewiduje art. 147 k.p.a.) wskazać trzeba, iż żaden z przepisów k.p.a. czy też ustawy p.p.s.a. nie daje podmiotowi nie będącemu stroną postępowania możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5.10.2007r. sygn. akt: IV SA/Wa 861/07, LEX nr 438975). Jakkolwiek z treści art. 147 k.p.a. wynika, iż wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek, to wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania, w każdej prawomocnie zakończonej sprawie, celem sprawdzenia czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.12.2007r. sygn. akt: I SA/Wa 1299/07, LEX nr 357475). Wbrew zarzutowi skargi nie budzi zastrzeżeń Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym szczegółowo przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz zawarto dogłębne wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, spełniając tym samym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdzić trzeba, iż nie mogły one być przedmiotem oceny Sądu. Jak już to wskazano na wstępie sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, co oznacza niedopuszczalność uczynienia przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Tym samym w niniejszym postępowaniu tut. Sąd mógł jedynie dokonać kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, dotyczących odmowy wznowienia postępowania – nie zaś ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.