II SA/Ke 36/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2011r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Masłów z dnia 9 czerwca 2004r. nr XXII/176/04 w przedmiocie zasad realizacji inwestycji wodociągowych i kanalizacyjnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Uchwałą nr XXII/176/04 z dnia 9 czerwca 2004r. Rada Gminy Masłów przyjęła zasady realizacji inwestycji wodociągowych i kanalizacyjnych w Gminie Masłów, postanawiając m. in., że udział mieszkańców – zwany wkładem mieszkańców w budowę wodociągów i kanalizacji polega na wnoszeniu sum pieniężnych do komitetu społecznego (§ 2 ust. 1). Ustalono przy tym, że wkład mieszkańców w postaci wnoszenia sum pieniężnych oznacza obowiązek wpłacenia kwoty stanowiącej 15 % wartości kosztorysowej inwestycji (wg kosztorysu inwestorskiego) jednak nie mniej niż 2.050,00 zł od jednego przyłącza (wpłata podstawowa) – § 3 pkt a. Z kolei w § 3 pkt b uchwały wskazano, że udział mieszkańców w realizacji nowej inwestycji ustala się w ten sposób, że wpłata kwoty w wysokości 900 zł przez każdego mieszkańca biorącego udział w realizacji inwestycji jest warunkiem niezbędnym rozpoczęcia procedury przetargowej na wykonawstwo robót budowlanych. Z kolei w § 6 wskazano, iż właściciele działek w obrębie istniejącej sieci infrastruktury technicznej wnoszą opłatę w wysokości 2050,00zł, wykonują dokumentację przyłącza i jego budowę na własny koszt. Wpłacona kwota zaliczona będzie na poczet opłat adiacenckich. W podstawie prawnej powołano art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1, art. 40, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2002r. nr 113, poz. 894). Skargę na w/w uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy Kielce – Wschód, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając temu aktowi rażące naruszenie prawa materialnego, to jest art. 7, art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W uzasadnieniu skargi wskazano, że umocowania dla gminy do nałożenia opłaty za przyłączenie do sieci nie stanowi przepis art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18, czy też art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Pierwszy z tych przepisów jest bowiem regulacją prawa ustrojowego ustalającą zakres działania organów gminy i określającą w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonanie powierzono tym organom. Z kolei art. 18 ustawy zawiera co prawda domniemanie kompetencji organów samorządu gminnego, ale jedynie w zakresie prawa wewnętrznego, którym nie jest zaskarżona uchwała. Natomiast stosownie do przepisu art. 40 w/w ustawy rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał, ale tylko w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący podkreślił, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z nich. Wskazano przy tym, że również ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do wprowadzenia opłat za przyłączenie do sieci. Skarżący przytoczył także art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, argumentując że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Masłów wniosła o "nie stwierdzanie nieważności" przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu wskazano, że od zakończenia roku, w którym został podjęty zaskarżony akt, upłynęło ponad sześć lat, a uchwała ta utraciła moc obowiązującą na podstawie uchwały nr XXXIX/303/2009 z dnia 30 października 2009. Ponadto środki wniesione przez mieszkańców gminy na poczet inwestycji, które nie zostały podjęte, w całości zwrócono – w oparciu o uchwałę Rady Gminy Masłów z dnia 30 października 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, która – w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego – sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności uchwały, bądź stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało w pierwszej kolejności ustalenia, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktami prawa miejscowego są akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Nie budzi wątpliwości Sądu, że wydana w niniejszej sprawie uchwała zawiera wszystkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie Gminy Masłów. Została bowiem skierowana do wszystkich mieszkańców tej gminy, którzy zamierzali przyłączyć się do sieci wodociągowej bądź kanalizacyjnej oraz nakładała na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia opłat z tego tytułu na rzecz gminy. Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006r., sygn. akt I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, Lex nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). Mając na uwadze, że zgodnie z art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem, bez znaczenia pozostaje fakt wniesienia jej po upływie ponad sześciu lat od podjęcia zaskarżonej uchwały. W rezultacie przeprowadzonej przez tut. Sąd kontroli uchwały objętej skargą, stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do jej podjęcia, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz. U z 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zm.). W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1, art. 40, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2002r. nr 113, poz. 894 ze zm.). Pierwszy z wymienionych przepisów stanowił ogólnie, że zaspokajanie potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a w pkt 3 jako takie właśnie zadania wymieniał między innymi sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę. Przepis art. 18 ust. 1 zawierał natomiast generalną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W ust. 2 pkt 1-14a ustawodawca wymienił szczegółowo te sprawy (nie ma w ich zakresie przedmiotu zaskarżonej uchwały), a w pkt 15 znajduje się zapis, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (tzn. nie wymienionych w pkt 1-14a). Ogólny charakter art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Przepisy te uzupełniają jedynie szczegółowe upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać ( por. wyrok WSA w Kielcach z 18 sierpnia 2010r., sygn. akt II SA/Ke 392/10 , LEX 602451). Jako podstawę prawną w zaskarżonej uchwały powołano również przepis art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały) uchwalany przez radę gminy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Nie budzi wątpliwości Sądu, że również i ta regulacja nie stwarza radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia przedmiotowych opłat (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006r., sygn. akt: II OSK 730/06, LEX nr 275429, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2008r., sygn. akt: III SA/Kr 842/07, LEX nr 506806). Ponadto, jak słusznie zauważyła strona skarżąca, wprowadzenie takiej opłaty stanowi de facto nałożenie daniny publicznej, co pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, że może to nastąpić wyłącznie w drodze ustawowej. Również art. 40 ustawy o samorządzie gminnym nie mógł stanowić podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały. Taka uchwała wykracza bowiem poza materię ustrojowo-organizacyjną określoną w cytowanym przepisie, a ustalanie przedmiotowych opłat nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt OSK 19/06, LEX nr 209165). Upoważnienia ustawowego do podjęcia zaskarżonej uchwały nie stanowiły pozostałe powołane w niej przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a to art. 41 ust. 1 i art. 42. Pierwszy z nich stanowił, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały zaś drugi, iż zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektorych innych aktów prawnych. Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko skarżącego Prokuratora, że żaden z przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie zawierał upoważnienia ustawowego do nałożenia przez Radę Gminy na mieszkańców gminy przedmiotowych opłat. Co zaś się tyczy wniosku o "nie stwierdzanie nieważności przedmiotowej uchwały ze względu na to, że od zakończenia roku, w którym został podjęty zaskarżony akt, upłynęło ponad sześć lat" – przypomnieć należy organowi, iż przepis art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym został zmieniony na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 48, poz. 552) w ten sposób, że do jego wcześniejszego brzmienia dodano wyrazy "albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego". Tym samym w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, stanowiących zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji część systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, zniesiono czasowe ograniczenie wykluczające możliwość wyeliminowania ich z obiegu prawnego po upływie roku od dnia podjęcia. Właśnie ze względu na powszechnie obowiązujący charakter tych aktów standardy związane z ich kontrolą zostały zrównane z zakresem oceny aktów normatywnych obowiązujących na terenie całego kraju, które są poddane kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Ta nowelizacja weszła w życie 15 lipca 2000r. i ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia ( por. wyrok NSA z 16 maja 2001r. sygn. akt III SA2622/00, ONSA 2002, Nr 3, poz.114). Jak już podniesiono na wstępie, Sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej uchwały ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej podejmowania. Konsekwencje ewentualnego naruszenia prawa rozpatruje w świetle przepisów obowiązujących w dacie orzekania, a więc z uwzględnieniem obowiązującego w tej dacie brzmienia art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli więc uchwała Rady Gminy była aktem prawa miejscowego to w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności ( por. wyrok NSA z 16 lutego 2006r., sygn. akt I OSK 1336/05, LEX 194876). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego przepisu jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Należy podkreślić, iż przepisy art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, będące przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. expressis verbis wyłączają stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia, z wyjątkiem aktów prawa miejscowego. W świetle powyższych rozważań nie może natomiast budzić wątpliwości, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zatem w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności. Odnosząc się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie na mocy uchwały Rady Gminy Masłów nr XXXIX/303/2009 z dnia 30 października 2009. nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w sprawie. Ze względu na okoliczność, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, jej podjęcie w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez sąd administracyjny. Odmienne są bowiem skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza bowiem wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), podczas gdy stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nie została w ogóle podjęta. Ta zasadnicza różnica między skutkami prawnymi uchylenia aktu prawa miejscowego a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie ma podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007r., sygn. akt II OSK 1046/07). W rezultacie przeprowadzonej przez Sąd kontroli uchwały objętej skargą, stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do jej podjęcia, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz. U z 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zm.). Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.