II SA/Ke 380/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem wartości pojazdu postanawia: odrzucić skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uchyliło w całości decyzję wydaną z upoważnienia Starosty Skarżyskiego i w to miejsce naliczyło W. W. koszty związane z usunięciem, przechowywaniem i oszacowaniem wartości pojazdu marki Volkswagen Passat nr rej. [...] w kwocie 23.955,70 zł brutto powstałe za okres od dnia 27 stycznia 2016 r. do dnia 27 września 2017 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję organu II instancji wywiódł Starosta Skarżyski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi nie jest jednak organ, który wydał decyzję w danej sprawie w pierwszej instancji. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że niedopuszczalna jest skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę na pogląd przyjęty w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r., OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4, poz. 115), zgodnie z którym powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezentujące powyższy pogląd (zob. postanowienie NSA z dnia 5 września 2013 r., II OSK 1971/13, postanowienie NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., II OSK 74/15, postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2017 r., II OSK 264/17, wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 888/12, wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., II OSK 528/16), eksponuje argumentację, że jednostka samorządu terytorialnego nie może zajmować różnej pozycji: raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Dopuszczenie do udziału jednostki samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniu, w którym organem właściwym do wydania tej decyzji jest na podstawie ustawy organ tej jednostki, budziłoby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W takim przypadku wykonywanie władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje zatem kosztem ograniczenia uprawnień samej gminy w sferze ochrony jej interesu prawnego. Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu wskazanym w wyroku), w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji. W wyroku tym Trybunał wyraźnie wskazał, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie, jak zważył Trybunał, ma fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania. Należy także zwrócić uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1445). NSA w uzasadnieniu uchwały potwierdził prawidłowość przyjętej linii orzeczniczej odmawiającej jednostkom samorządu terytorialnego prawa do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym odwoławczym i postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy jej organ wydawał decyzję w pierwszej instancji. Szczególne znaczenie podjętych uchwał dla niniejszej sprawy występuje z racji art. 269 § 1 p.p.s.a. W związku z powyższym, skarga Starosty Skarżyskiego, który to organ orzekał w niniejszej sprawie jako organ I instancji, podlega odrzuceniu. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5a. Przyczyna taka występuje między innymi w sytuacji, gdy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.