II SA/Ke 384/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi M.M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu zażalenia M. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości grzywny w celu przymuszenia wynoszącej 3 000 zł i w tym zakresie orzekł, że grzywna ta wynosi 1000 zł, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany jako WINB ), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej zwany jako PINB w B.) z dnia [...] podjętą na podstawie art. 40 i 54 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane nakazującą M. M. zamurowanie istniejących otworów okiennych w ścianie południowej budynku mieszkalnego na działce nr 386 położonej w K. gm. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 października 2006r. sygn. akt II SA/Kr 1346/02 uchylił postanowienie WINB z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie PINB w B. z dnia [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości 4000 zł z powodu uchylania się zobowiązanej od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym tj. nakazu zamurowania otworów okiennych wynikającego z dnia 22 marca 2001r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy administracji naruszyły art. 7 kpa w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.- dalej jako u.p.e.a.), ponieważ nie wyjaśniły dlaczego zastosowały środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 4000 zł, a nie od razu wykonanie zastępcze, zwłaszcza z uwagi na niewielki zakres prac związanych z wykonaniem tego obowiązku, który w ocenie Sądu wydaje się być szybszym i mniej dolegliwym dla skarżącej środkiem egzekucyjnym. Sąd uznał stwierdzenie, iż nałożona grzywna mieści się w granicach przewidzianych w art. 121 § 2 u.p.e.a., za niewystarczające uzasadnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, do czego organ jest zobligowany przepisem art. 107 k.p.a. Wnioskiem z dnia 12.10.2006r. M. M. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją WINB z dnia [...] Wyrokiem z dnia 25 września 2007r. sygn. VII SA/Wa 1241/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję WINB odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zamurowania przedmiotowych otworów okiennych. Skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku przez M. M. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.01.2009r. w sprawie II OSK 11/08 (przyp. Sądu na podstawie Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA). Rozpatrując sprawę ponownie, upomnieniem z dnia 2.08.2007r. PINB w B. wezwał M. M. do wykonania w terminie 7 dni od daty doręczenia, obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] tj. zamurowania istniejących otworów okiennych w ścianie południowej budynku mieszkalnego wybudowanego na działce Nr 386 położonej w K., gm. W., a następnie wszczął postępowanie egzekucyjne wydając w dniu 11 lutego 2008r. tytuł wykonawczy Nr 8/2008. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] PINB w B. na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 § 2 i art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. nałożył na M. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3000 złotych z jednoczesnym ustaleniem opłaty za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł z powodu uchylania się zobowiązanej od nakazu zamurowania istniejących otworów okiennych. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła M. M. podnosząc, iż organ nie uwzględnił całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności nie wziął pod uwagę wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji będącej podstawą postępowania egzekucyjnego, jak również nie odniósł się do faktu, że w skardze kasacyjnej złożonej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 września 2007r. również zawarto taki wniosek, co uzasadnia zawieszenie postępowania lub wstrzymanie się z działaniami mającymi na celu przymuszenie skarżącej do zamurowania otworów okiennych do czasu rozpatrzenia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia 5 listopada 2008r uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości grzywny w celu przymuszenia wynoszącej 3 000 zł i w tym zakresie orzekł, że grzywna ta wynosi 1000 zł, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wskazał, że organ I instancji prawidłowo po uprzednim wystosowaniu upomnienia wystawił tytuł wykonawczy z dnia 11 lutego 2008r. Powołując się na wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007r. sygn. II OSK 397/06 stwierdził, że środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia może być stosowany przy egzekwowaniu obowiązków wynikających z prawa budowlanego. Za niemające znaczenia dla bytu prawnego decyzji z dnia [...] organ uznał wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 września 2007r. z tego względu, że skarga podlega rozpoznaniu pod kątem zgodności z prawem decyzji WINB odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zamurowania otworów okiennych, nie dotyczy zaś zasadności samego obowiązku. Nie mają również znaczenia racje społeczne, w tym sytuacja materialna strony oraz skutki finansowe wykonania decyzji, z uwagi na brak w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednika art. 5 Kodeksu cywilnego. Organ odwoławczy wskazał, że wysokość opłaty egzekucyjnej ustalonej przez organ I instancji jest zgodna z art. 64 a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uzasadniając zmianę wysokości nałożonej grzywny do kwoty 1000 zł organ odwoławczy stwierdził, że PINB w B. nie dokonał prawidłowej analizy zasad nakładania grzywny pod kątem skuteczności i celowości i nie uzasadnił jej wysokości. W ocenie organu drugiej instancji grzywna w wysokości 3000 zł jest zawyżona, bowiem koszty związane z wykonaniem nałożonego obowiązku będą wynosić około 1000 zł. Wyrokiem z dnia 5 lutego 2009r. sygn. II SA/Ke 6/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę M. M. na powyższe rozstrzygnięcie WINB z dnia 5 listopada 2008r i uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego dokonały ustaleń prawnych i faktycznych jedynie w zakresie wymierzonej grzywny w celu przymuszenia, natomiast nie rozważyły możliwości zastosowania w przedmiotowym postępowaniu wykonania zastępczego, zgodnie z oceną prawną oraz wytycznymi co do dalszego postępowania, zawartymi w powołanym wyroku WSA w Krakowie. Naruszenie przez organy zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu, a także jego wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia jest wadliwe ponieważ organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do możliwości zastosowania w sprawie wykonania zastępczego. W konsekwencji organ naruszył normy art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010r. sygn. II OSK 642/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny . W uzasadnieniu wyroku NSA uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej naruszenia art. 153 p.p.s.a. W wyroku z 25 października 2006r. WSA w Krakowie nie przyjął bowiem w ocenie prawnej reguły bezwzględnego pierwszeństwa środka egzekucyjnego wykonania zastępczego, a w drugiej kolejności grzywny w celu przymuszenia. Wskazał na wyjaśnienie w sprawie podstaw do nałożenia grzywny w wysokości 4.000 zł. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organy egzekucyjne zastosowały środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia, ale ostatecznie przyjęły wysokość grzywny w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji ograniczył się do formalistycznego zastosowania art. 153 p.p.s.a. nie dokonując pełnej kontroli zaskarżonego postanowienia. Przy przyjęciu zgodności z prawem wyprowadzonej interpretacji przepisów prawa nie można było na podstawie ogólnikowej oceny naruszenia art. 153 p.p.s.a. uchylić zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji. NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie wyprowadził naruszenia art. 7 § 2 w związku z art. 119 § 1 i 2, art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a. Przyjęcie, że zaskarżone postanowienie mieści się w granicach zgodności z prawem, przy braku bezwzględnych wskazań w ocenie prawnej Sądu, wyklucza zdaniem NSA wyprowadzenie podstaw uwzględnienia skargi. Na rozprawie w dniu 6 października 2010r. odczytano nadesłane faksem pismo skarżącej z dnia 5.10.2010r., w którym poinformowała, że w dniu 15.09.2010r. otwór okienny w ścianie budynku od strony południowej został zamurowany, natomiast z drugiego otworu na strychu zostało usunięte okno, otwór zmniejszono i wstawiono luksfery. Wobec powyższego skarżąca wniosła o umorzenie postępowania. Pełnomocnik skarżącej poparł skargę, względnie wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na wykonanie obowiązków przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a), sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przeprowadzona przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, z uwzględnieniem wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2010r., ponowna kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że jest ono zgodne z prawem, a to oznacza, że skarga M. M. jest nieuzasadniona. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej wszczęły egzekucję administracyjną, ponieważ skarżąca mimo upomnienia doręczonego jej w dniu 10 sierpnia 2007r. wzywającego do wykonania w terminie 7 dni obowiązku zamurowania okien z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego – obowiązku tego dobrowolnie nie wykonała (k.I-62 akt adm). W związku z powyższym w dniu 11 lutego 2008r. został wystawiony tytuł wykonawczy, następnie doręczony skarżącej w dniu 19 września 2008r.(k.I-67 i I-69 akt.adm). Orzeczona zaskarżonym postanowieniem grzywna w celu przymuszenia została nałożona, aby wyegzekwować wymagalny obowiązek zamurowania otworów okiennych, czyli wykonania czynności, o których mowa w art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. dalej powoływanej jako u.p.e.a.), w którym określono przypadki stosowania tego środka egzekucyjnego. W niniejszej sprawie egzekucja nie dotyczyła rozbiórki obiektu budowlanego lecz wykonania innego obowiązku z zakresu prawa budowlanego, dlatego prawidłowo organy zastosowały w sprawie przepis art.121 § 2 i 4 u.p.e.a. i nałożyły grzywnę w celu przymuszenia. W ocenie Sądu wysokość nałożonej zaskarżonym postanowieniem grzywny w kwocie 1000,00 zł. została dostosowana do jej celu. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, iż organ I instancji nie uzasadnił wysokości orzeczonej przez siebie grzywny w kwocie 4000,00 zł. i słusznie uznał iż grzywna ta jest zawyżona. Trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że grzywna w wysokości 1000,00 zł będzie wystarczająca dla osiągnięcia celu w postaci wykonania obowiązku zamurowania okien. Organ egzekucyjny powinien kierować się efektywnością egzekucji mając na uwadze treść tytułu wykonawczego i wysokość grożącej grzywny. Należy zauważyć, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, mającym na celu zmuszenie do wykonania obowiązku, a nie sankcją karną. Z jednej strony winna zapewnić efektywność egzekucji a z drugiej być jak najmniej uciążliwa dla zobowiązanego. Wobec tego, jeżeli obowiązek zostanie wykonany, to nieuiszczona grzywna podlega umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W razie wykonania obowiązku prawo przewiduje nawet możliwość zwrócenia już zapłaconej grzywny (art. 126 powołanej ustawy). W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza art. 7 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z treści tego przepisu nie wynika, aby organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku z zakresu prawa budowlanego w sytuacji, gdy ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze powinien wybrać wykonanie zastępcze. NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 2009r. w sprawie II OSK 767/08 ( ONSA i WSA z.5(38) z 2010r.) stwierdził, m.in.,że niewątpliwie, z dwóch środków egzekucyjnych, którymi dysponuje organ w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, bezpośrednio do wykonania obowiązku prowadzi wykonanie zastępcze. Jednak, wbrew regule art. 7 § 2, z przepisów art. 119 § 1 i 2 oraz art. 127 ustawy, nie wynika brak możliwości zastosowania przez organ grzywny w celu przymuszenia. Nie ma także podstaw do twierdzenia, że co prawda istnieje podstawa do zastosowania grzywny, ale w pierwszej kolejności organ powinien wybrać wykonanie zastępcze. Do przyjęcia takiego stanowiska nie uprawnia wykładnia językowa przytoczonego wyżej zespołu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie legitymizują takiego poglądu również względy systemowe i celowościowe. W dalszej części uzasadnienia NSA wyczerpująco przedstawia argumenty na poparcie w/w stanowiska. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w w/w wyroku NSA, który niewątpliwie znajduje zastosowanie i w tej sprawie dotyczącej wykonania obowiązku z zakresu prawa budowlanego. Nałożenie zaskarżonym postanowieniem grzywny w celu przymuszenia skarżącej do wykonania obowiązku zamurowania otworów okiennych było w świetle okoliczności sprawy uzasadnione. Jeżeli chodzi o zarzut skargi związany z faktem, że skarżąca wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1241/07, w której złożyła wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji nakazującej zamurowanie otworów okiennych, to brak było podstaw, aby z tego powodu organ egzekucyjny odstąpił od egzekucji wymagalnego obowiązku. Samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji nie powoduje wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji, a jak wynika z akt sprawy takie wstrzymanie nie nastąpiło. Ostatecznie NSA powoływanym już na wstępie wyrokiem z dnia 28.01.2009r oddalił skargę kasacyjną M. M. od wyroku WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1241/07 oddalającego skargę na decyzję odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nakazującą zamurowanie przedmiotowych okien. Te wszystkie okoliczności wskazują, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Oceny tej nie zmienia pisemne wyjaśnienie skarżącej z dnia 5 października 2010r.9 (k. 78), iż wykonała egzekwowany obowiązek w dniu 15 września 2010r. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wobec tego, rozpoznając skargę na akt lub czynność organu administracji publicznej mogą uwzględniać stan prawny i faktyczny istniejący w chwili podjęcia kontrolowanego aktu lub czynności. Z tego względu zdarzenia, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonego postanowienia nie mają dla rozstrzygnięcia sądu administracyjnego żadnego znaczenia. Nie oznacza to, że nie mają one znaczenia dla prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Jednak w tej kwestii stosowne rozstrzygnięcie może podjąć organ egzekucyjny. Z tych wszystkich względów, podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.