II SA/Ke 393/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. D. i K. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 14 sierpnia 2014 r., nr XLI/379/2014 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. W dniu 13 czerwca 2024 r. M. D. i K. D. wnieśli do tut. Sądu, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 14 sierpnia 2014 r., nr XLI/379/2014, w przedmiocie Zmiany nr 1 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Za Kościółkiem" w Chmielniku. Do skargi dołączyli skierowane do ww. organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 30 kwietnia 2024 r., doręczone do organu 6 maja 2024 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na jej wniesienie z uchybieniem terminu. Wyjaśnił, że już 15 listopada 2023 r. do organu wpłynęło wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą, organ nie udzielił na to wezwanie odpowiedzi, a skarżący sporządzili 21 stycznia 2024 r. skargę do sądu. Postanowieniem z 11 kwietnia 2024 r., sygn. II SA/Ke 135/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił ww. skargę, po czym 6 maja 2024 r. do organu wpłynęło ponowne wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa, a 17 czerwca 2024 r. skarga na ww. uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zaskarżona uchwała została podjęta 14 sierpnia 2024 r., a więc w stanie prawnym, w którym wniesienie skargi na uchwałę wymagało uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., tj. w stanie prawnym na dzień podjęcia uchwały), dalej "usg", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, mógł - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten został następnie znowelizowany ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), na skutek czego otrzymał następujące brzmienie: "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego" (art. 2 pkt 1 lit. a ustawy zmieniającej). Odpowiednio do powyższej zmiany nowelizacji uległ również przepis art. 53 Ppsa poprzez dodanie do niego m.in. § 2a w następującym brzmieniu: "w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie" (art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej). Zgodnie z przepisami przejściowymi, art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 oraz przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (a więc art. 101 usg) w nowym brzmieniu stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 17 ust. 2 ww. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.). W tej sytuacji konieczne było rozważanie charakteru prawnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący uczynili zadość temu wymogowi, wzywając Radę Miejską w Chmielniku pismem z 30 kwietnia 2024 r. do usunięcia naruszenia prawa, to jednak – jak wynika z akt sprawy – wezwania takiego dokonali już wcześniej, pismem z 10 listopada 2023 r., doręczonym do organu 15 listopada 2023 r. Prawomocnym postanowieniem z 11 kwietnia 2024 r., sygn. II SA/Ke 135/24, tut. Sąd odrzucił wniesioną następnie skargę na przedmiotową uchwałę jako wniesioną z uchybieniem terminu. W tym miejscu należy wyjaśnić, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym stanowi art. 101 ust. 1 usg jest czynnością prawną przysługującą jednostce w stosunku do określonej uchwały, którą w jej ocenie naruszono prawo. Jest to czynność prawna, której celem jest m.in. uniknięcie postępowania przed sądem administracyjnym, czyli chodzi o usunięcie naruszenia prawa, bez niepotrzebnego wdawania się w spór przed sądem administracyjnym. Skoro jest to czynność, która służy ewentualnemu wyeliminowaniu naruszenia prawa, którego dopuszczono się odrębną, wcześniejszą uchwałą wydaną w sprawie z zakresu działalności administracji publicznej, to zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega nie uchwała wydana na skutek rozpoznania wniosku o usunięcie naruszenia prawa, ale uchwała, którą to prawo w ocenie jednostki naruszono (por. postanowienie NSA z 6 września 2012 r. sygn. II OSK 1951/12). Instytucja wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 usg jest surogatem środka odwoławczego i nie można traktować jej jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić jego bezpieczeństwo, nie mówiąc już o tym, że takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 usg w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty, wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to z kolei sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz przepisem art. 78 Konstytucji RP (por. postanowienia NSA: z 16 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 552/08; 6 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1199/10). W związku z powyższym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością przysługującą stronie tylko jeden raz, a kolejne pisma w tej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 usg (por. postanowienia NSA: z 4 listopada 2011 r. sygn. II OSK 2294/11; z 28 kwietnia 2017 r. sygn. II OZ 426/17). W świetle powyższego, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący skorzystali ze środka prawnego, jakim jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a ich skarga została prawomocnie odrzucona z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia, to obecnie nie są już uprawnieni do ponowienia procedury z art. 101 ust. 1 usg i w efekcie zaskarżenia tej samej uchwały, w zakresie tej samej działki (nr 938/18) do sądu administracyjnego. Ponieważ w sprawie nie przysługiwało im ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co jest warunkiem formalnym do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 usg, tak wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowienie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 Ppsa.