II SA/Ke 408/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Tuczępy z dnia 24 maja 2016 r., nr XIX/134/2016 w przedmiocie określenia trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. II SA/Ke 408/21 Uzasadnienie W dniu 24 maja 2016 r. Rada Gminy Tuczępy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446), dalej u.s.g., oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1390), dalej u.p.p.r., podjęła uchwałę Nr XIX/134/2016 w sprawie określenia trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z § 1 cyt. uchwały tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stanowią załącznik do niniejszej uchwały. W § 2 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Tuczępy, zaś w § 4, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do tut. Sądu Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj.: – art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 3 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; – art. 9a ust. 1 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie § 1 załącznika do uchwały treści art. 9a ust. 1 u.p.p.r.; – art. 9a ust. 3-5 i 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 3 załącznika do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady Gminy do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., a nadto dokonanie modyfikacji zapisu ustawowego poprzez pominięcie udziału w zespole kuratorów sądowych oraz możliwości udziału w składzie ww. zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r.; – art. 9a ust. 6 i 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 2 ust. 4 załącznika do uchwały treści art. 9a ust. 6 u.p.p.r.; – art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 6 załącznika do uchwały przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członków zespołu interdyscyplinarnego w postaci: zmiany miejsca zamieszkania członka zespołu, naruszenia przez członka zespołu zasad współpracy w zespole, poufności danych, niezrealizowania zadań, utraty zdolności do wykonywania zadań w zespole, w sytuacji gdy Rada Gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu, tj. procedury odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego; – art. 9b ust. 2 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w § 4 ust. 10 załącznika do uchwały zadań zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy ww. ustawy nie upoważniają rady gminy do określania celów i zadań zespołu, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania; – art. 9a ust. 10 i 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 ust. 11 załącznika do uchwały dot. możliwości tworzenia przez zespół grup roboczych, treści art. 9aust. 10 u.p.p.r.; – art. 9a ust. 11, 12 i 15 u.p.p.r., § 137 § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 5 ust. 2 załącznika do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą lub mogą wchodzić w skład grup roboczych, podczas gdy ww. przepisy nie upoważniają Rady Gminy do formułowania katalogu tych podmiotów, gdyż został on wyczerpująco określony w art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., a nadto poczynienie tego w sposób odmienny od sformułowania ustawowego; – art. 9b ust. 3 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w § 5 ust. 4 załącznika do uchwały zadań grup roboczych, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania zadań grup roboczych, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania; – art. 9a ust. 13 i 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 6 ust. 1 załącznika do uchwały treści art. 9a ust. 13 u.p.p.r.; – art. 9c ust. 1 i art. 9a ust. 15, § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 6 ust. 2 załącznika do uchwały dot. możliwości przetwarzania przez członków zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych danych osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie, treści art. 9c ust. 1 u.p.p.r.; – art. 9c ust. 2 i art. 9a ust. 15, § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 6 ust. 3 załącznika do uchwały dot. obowiązku zachowania przez członków zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych poufności informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań, treści art. 9c ust. 2 u.p.p.r.; – art. 9c ust. 3 i art. 9a ust. 15, § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 6 ust. 4 załącznika do uchwały (dot. składania Wójtowi przez członków zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w pkt 1 oświadczenia o treści zgodnej z art. 9c ust. 3 u.p.p.r.), treści art. 9c ust. 3 u.p.p.r.; – art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 6 ust. 6 załącznika do uchwały przesłanki materialnej uzasadniającej odwołanie w trybie natychmiastowym członka zespołu interdyscyplinarnego lub grupy roboczej w postaci uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności i danych uzyskanych w ramach działania w zespole lub grupie roboczej, w sytuacji gdy Rada Gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu, tj. procedury odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że wszelkie szczegóły dotyczące trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz sposobu jego funkcjonowania ma określić stosowna uchwała rady gminy (art. 9a ust. 15 u.p.p.r.). Ponieważ poza wskazaniem zakresu przedmiotowego uchwały ustawodawca nie określił żadnych dodatkowych szczegółów, należy w tym względzie kierować się zasadami ogólnymi. Zespół interdyscyplinarny może, ale nie musi tworzyć grup roboczych. Skład grupy roboczej, podobnie jak zespołu interdyscyplinarnego został określony co do minimum (art. 9a ust. 11 u.p.p.r.). udział kuratora sądowego jest możliwy, ale nie obowiązkowy. Podobnie innych osób pracujących z rodziną. Zadania zespołu interdyscyplinarnego oraz grupy roboczej określono w ustawowym katalogu otwartym (art. 9b ust. 2 i 3 u.p.p.r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że podstawę jej wydania stanowiło upoważnienie zawarte w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (por. m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 II SA/Ke 1143/19). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1922/11, pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w zakwestionowanej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne. Podjętą przez Radę Gminy Tuczępy uchwałę Nr XIX/134/2016 w sprawie określenia trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, stanowiących zgodnie z § 1 załącznik do niniejszej uchwały, należy zatem zaliczyć do aktów prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 296), który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016 r., sygn. IV SA/Po 486/16). Analizowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 4 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższe wadliwości wskazują, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym w całości jej nieważnością. Ustalenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym pozwala przyjąć, że został uwzględniony najdalej idący zarzut skargi, skutkujący stwierdzeniem jej nieważności. Z tego względu odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać za bezprzedmiotowe. Ich merytoryczna ocena nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku, na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a.