II SA/Ke 41/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2015r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 24 listopada 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego oddala skargę. Decyzją z dnia 24 listopada 2014 r. nr [...],Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu odwołania sierż. szt. w stanie spocz. M. M., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia 24 października 2014 r., nr [...] o odmowie zmiany rozkazu personalnego z dnia 29 maja 2008 r. nr [...]. Z uzasadnienia organu II instancji wynika, że w dniu 6 października 2014 r. M. M. złożył wniosek o zmianę ww. rozkazu personalnego poprzez określenie daty zwolnienia ze stanowiska w Ogniwie Patrolowo-Interwencyjnym na dzień 21 czerwca 2008 r. i mianowanie w Ogniwie Ochronnym z dniem 22 czerwca 2008 r. oraz zmianę określonych dla stanowiska zastępcy dyżurnego składników uposażenia. W odwołaniu od opisanej na wstępie decyzji z dnia 24 października 2014 r. M. M. zarzucił organowi I instancji przywołanie wyłącznie przepisu art. 155 k.p.a., z pominięciem art. 154 k.p.a., a także brak odniesienia się do art. 106 ustawy o Policji i wykładni przedstawionej w wyroku NSA w sprawie I OSK 819/09. Zdaniem strony, rozkaz personalny nr [...] w zakresie określonych dat dotyczących zwolnienia i mianowania był z uwagi na treść art. 130 k.p.a. niewykonalny od daty doręczenia, co natychmiast obligowało organ do zmiany rozstrzygnięcia, umożliwiając wniesienie odwołania. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy zwrócił uwagę na wyjątkowy charakter instytucji zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej określony w art. 154 k.p.a., który znajduje zastosowanie tylko do decyzji, na podstawie których strona nie nabyła żadnych praw lub obowiązków. Tymczasem na podstawie rozkazu personalnego nr [...] z dnia 29 maja 2008 r. policjant nabył uprawnienie w postaci mianowania na równorzędne stanowisko referenta Ogniwa Ochronnego Sekcji Prewencji KPP . Z tego względu organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie w trybie art. 155 k.p.a., dotyczącego decyzji ostatecznych, na mocy których strona nabyła prawo. Organ II instancji wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nowym i samodzielnym, zmierzającym do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego niewadliwej decyzji administracyjnej. Podkreślił przy tym uznaniowy charakter decyzji podejmowanej na podstawie art. 155 k.p.a. W uzasadnieniu podano, że decyzja uwzględniająca wniosek złożony w trybie tego przepisu, czy to uchylająca decyzję ostateczną, czy to ją zmieniająca, jako decyzja o charakterze konstytutywnym może wywierać skutki tylko na przyszłość, tj. od dnia, w którym stanie się ostateczna, a zatem w tym trybie można zmienić tylko decyzję, która nadal obowiązuje. Tymczasem w niniejszej sprawie z wnioskiem wystąpił były policjant, zwolniony ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2009 r., na mocy rozkazu personalnego nr 23 z dnia 5 lutego 2009 r. W konsekwencji przestał obowiązywać rozkaz personalny nr [...] z dnia 29 maja 2008 r. Zdaniem organu, wydanie jakiejkolwiek decyzji personalnej w stosunku do byłego policjanta oznaczałoby, że decyzja taka byłaby niewykonalna. Okoliczność, że wnioskodawca nigdy nie pełnił obowiązków referenta ogniwa ochronnego, ponieważ od dnia 1.01.2007r. wykonywał wyłącznie czynności w zespole dyżurnych KPP , nie uzasadnia jej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 130 k.p.a., organ wyjaśnił, że zakaz wykonywania decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, dotyczy organu, a nie strony. Oznacza to, że strona po doręczeniu lub ogłoszeniu treści decyzji może przystąpić do jej wykonywania i to niezależnie od tego, czy decyzja nadaje jej uprawnienia, czy obciąża obowiązkiem, szczególnie wtedy, gdy nie zamierza wnosić odwołania. Na zakończenie organ przypomniał, że w przedmiocie uchylenia i zmiany przedmiotowego rozkazu personalnego nr [...], WSA w Kielcach wypowiedział się w sprawie II SA/Ke 1/13, wskazując, iż przesłankami zastosowania art. 154 i 155 k.p.a jest istnienie ostatecznej i nadal obowiązującej decyzji. Nie mogą natomiast stanowić przesłanki do zastosowania tego nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznej decyzji te okoliczności, które stanowią podstawę do zastosowania art. 156 k.p.a. W sprawie II SA/Ke 1315/12 WSA w Warszawie oddalając skargę M. M. w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia 29 maja 2008r., nie stwierdził, aby kwestionowany rozkaz personalny zawierał wadę kwalifikowaną, uprawniającą do wyeliminowania go z obrotu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. M. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając tym rozstrzygnięciom pominięcie istotnych dowodów, w szczególności zeznań świadków. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja obarczona jest istotnymi wadami i brakiem spójności w zakresie jej uzasadnienia, a organ nie wywiązał się z obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia z uwzględnieniem słusznego interesu strony i interesu społecznego. W interesie społecznym nie leży bowiem, aby w obrocie prawnym funkcjonował wadliwy akt administracyjny w postaci rozkazu personalnego nr [...]. Przeniesienie na stanowisko służbowe w ogniwie ochronnym nastąpiło bowiem z pominięciem interesu skarżącego. Tym samym organ dopuścił się przekroczenie granic uznania administracyjnego. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nowym i samodzielnym. W jego ocenie jest bowiem kontynuacją (przedłużeniem) postępowania pierwotnego, zmierzającym do ujawnienia wad kwalifikowanych. Powinno zatem z urzędu obejmować postępowanie pierwotne, uwzględniać nowe dowody i zakończyć się orzeczeniem zawierającym stosowne uzasadnienie i pouczenie. W dalszej części skargi jej autor, zarzucił organom Policji brak zebrania właściwej dokumentacji dowodowej dotyczącej sprawy i pominięcie zeznań świadków M.D. i A.K., oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony jak i słusznego interesu społecznego, w którym nie leży, by w obiegu prawnym funkcjonował wadliwy akt administracyjny, a wręcz, by dokumentowi zatytułowanemu rozkaz personalny nr [...] przypisywano moc decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 27.01.2015r. skarżący w całości podtrzymał argumentację zaprezentowaną w skardze do Sądu. Szeroko rozwinął swoje stanowisko odmawiające rozkazowi personalnemu nr [...] przymiotu decyzji administracyjnej. W szczególności podniósł, że od dnia 1.01.2007r. Komendant Powiatowy Policji wydał szereg dokumentów posiadających formę decyzji administracyjnej, w tym rozkaz personalny nr [...], a faktycznie nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego. Doręczone skarżącemu rozkazy personalne są jego zdaniem wyłącznie czynnościami zawiadomienia o wszczęciu postępowań administracyjnych i stanowią co najwyżej projekty decyzji. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem, że rozkaz personalny nr [...] już nie obowiązuje. Rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby rozstrzygał bowiem wyłącznie o zwolnieniu ze służby, a w pozostałym zakresie stanowił wyłącznie zaświadczenie co do okoliczności w nim opisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Decyzje administracyjne będące przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie wydane zostały w następstwie rozpatrzenia przez organy Policji wniosku skarżącego z dnia 6 października 2014 r., w którym wyraźnie zawarto żądanie zmiany rozkazu personalnego (decyzji) nr [...] z dnia 29 maja 2008 r. w przedmiocie zwolnienia ww. policjanta ze stanowiska referenta Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego KPP i mianowania na stanowisko referenta Ogniwa Ochronnego KPP oraz równoczesnego powierzenia obowiązków na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sekcji Prewencji KPP . Z treści skargi wynika zaś, że M. M. kwestionuje ten rozkaz personalny formułując zarzuty mające świadczyć o jego kwalifikowanej wadliwości. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. można dochodzić uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, funkcjonującej w obrocie prawnym, prawidłowej lub dotkniętej wadliwością niekwalifikowaną. Nie mogą natomiast stanowić przesłanki do zastosowania tego nadzwyczajnego trybu wzruszania ostatecznej decyzji te okoliczności, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, wymienione w art. 156 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że decyzja – rozkaz personalny z dnia 29 maja 2008 r. nr [...], której zmiany domaga się skarżący, nie jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, albowiem prawomocnym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Wa 2315/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 12 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego. Prawomocny jest również wyrok WSA w Kielcach w sprawie o sygn akt II SA/Ke 1/13, którym oddalono skargę M. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 21 listopada 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia rozkazu personalnego o mianowaniu na równorzędne stanowisko (tj. rozkazu personalnego nr [...] z dnia 29.05.2008r.) Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wynikający z istoty mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu stan związania obejmuje rozstrzygnięcie zawarte w sentencji orzeczenia. Skoro więc skarżący wystąpił z wnioskiem o zmianę przedmiotowego rozkazu personalnego, a jedynym trybem, w którym mógł tego dochodzić był tryb unormowany w art. 154 i art. 155 k.p.a., to niezrozumiałe są jego zarzuty mające świadczyć o kwalifikowanej wadliwości tego rozkazu. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast w myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie Sądu, organy Policji prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie art. 155 k.p.a., ponieważ skarżący na podstawie rozkazu personalnego nr [...] nabył określone prawa, wynikające z jego mianowania na równorzędne stanowisko referenta Ogniwa Ochronnego Sekcji Prewencji KPP i jednocześnie uznały brak podstaw do zmiany rozkazu w oparciu o powołany przepis. Jak wynika z akt sprawy, rozkazem personalnym nr [...] Komendant Powiatowy Policji na podstawie art. 32 ust. 11 i 2 oraz art. 37 ustawy o Policji zwolnił sierżanta sztabowego M. M. – referenta Ogniwa Patrolowo - Interwencyjnego Sekcji Prewencji z dniem 15 czerwca 2008 r. z zajmowanego stanowiska i z dniem 16 czerwca 2008 r. mianował go na równorzędne stanowisko służbowe referenta ogniwa ochronnego z uposażeniem zasadniczym w wysokości 1870 zł, wynikającym z zaszeregowania w 03 grupie uposażenia zasadniczego, z mnożnikiem 1,25 kwoty bazowej i dodatkiem służbowym w wysokości 330 złotych miesięcznie. Jednocześnie na czas określony powierzył mu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sekcji Prewencji – w dotychczasowych składnikach uposażenia. Orzecznictwo na gruncie unormowania art. 155 k.p.a. przyjęło pogląd, że decyzja uwzględniająca wniosek strony na podstawie powołanego przepisu, czy to uchylająca ostateczną decyzję czy też ją zmieniająca, jako decyzja o charakterze konstytutywnym może wywierać skutki tylko na przyszłość – poczynając od dnia, kiedy stanie się ostateczna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 920/07 i z dnia 22 września 2009 r. sygn. II OSK 1431/08). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. II SA/Ke 1/13, w którym przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej były decyzje organów Policji wydane na skutek rozpatrzenia wniosku M. M. o uchylenie rozkazu personalnego z dnia 29 maja 2008 r. Poza sporem pozostaje okoliczność, że rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji z dnia 5 lutego 2009 r. utrzymanym w mocy rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 17 marca 2009 r., M. M. z dniem 20 lutego 2009 r. został zwolniony ze służby w Policji. Skoro skarżący przestał być policjantem, to decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. nie mogłaby skutkować zmianą kwestionowanego rozkazu personalnego na przyszłość. W konsekwencji za prawidłowe należy uznać stanowisko organu, że w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do zmiany rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia 29 maja 2008r. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.