II SA/Ke 410/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu w dniu 8 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, [...] zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podali, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje spadek wartości ich nieruchomości pod względem atrakcyjności lokalizacji, stracą prawo do prywatności, ponieważ z uwagi na zwiększony ruch pojazdów nie będą mogli w pełni korzystać z przysługującego im prawa własności. W piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2017 r. uczestnik [...] (inwestor w sprawie) wniósł o: - oddalenie wniosku ze względu na brak spełnienia przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o której stanowi art. 61 § 3 P.p.s.a., - z najdalej idącej ostrożności procesowej, na wypadek uznania wniosku skarżących za spełniający wymogi art. 61 § 3 P.p.s.a., uzależnienia udzielenia ochrony tymczasowej od złożenia przez skarżących kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji w wysokości 5 219 000 zł. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 8 września 2017 r. uczestnik SGŻ Sp. z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w Kielcach podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "Ppsa", po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Postanowienie w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (§ 4). Postanowienia, o których mowa w § 3 i 4, sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym (§ 5). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest odstępstwem od zasady wykonalności ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 61 § 1 Ppsa, tak więc przepisu § 3 nie należy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma fakultatywny charakter, a więc sąd może, lecz nie musi wstrzymać wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nawet w wypadku, gdy wystąpią w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie, od zaistnienia których ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 Ppsa, sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Ustawodawca wymienia w tym przepisie dwie przesłanki: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Należy podkreślić, że sąd, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinien brać pod uwagę interesy prawne i stanowiska wszystkich stron postępowania, albowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), ale również po stronie innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06; M. Szubiakowski, Glosa do ww. postanowienia, "OSP" 2006, z. 10, s. 555-557). Przesłanką wstrzymania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o znacznej szkodzie w tym szkodzie majątkowej można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków także musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Zauważyć trzeba, iż użyte w art. 61 § 3 Ppsa pojęcia są nieostre, tj. "trudne do odwrócenia skutki" i "znaczna szkoda" wymagają skonkretyzowania w postaci dokładnej i wyczerpującej argumentacji wnioskodawcy (postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2009r., II FZ 39/09). Brak uzasadnienia wniosku stanowi naruszenie nałożonego na wnioskodawcę w art. 61 § 3 Ppsa obowiązku wykazania okoliczności lub konkretnych zdarzeń przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 20 września 2011 r., sygn. II GSK 1826/11). Jak już wskazano wyżej, niebezpieczeństwo wystąpienia negatywnych skutków wykonania zaskarżonego aktu, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa przed rozpoznaniem sprawy przez sąd, występuje w sytuacji, w której zaskarżony akt zostanie wykonany, a następnie w wyniku uwzględnienia skargi zostanie uchylony. W przypadku inwestycji budowlanych może prowadzić to do sytuacji, w której inwestycja zostanie zrealizowana w części bądź w całości, a w wyniku rozpoznania sprawy przez sąd okaże się, że nie były spełnione warunki decydujące o legalności prowadzonych robót budowlanych. Z reguły taka sytuacja wiąże się zatem z wyrządzeniem znacznej szkody po stronie inwestora lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Należy zaznaczyć, iż kontynuowanie prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, zanim sąd rozstrzygnie wszelkie sprawy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009r., sygn. akt II OZ 1368/08). To zatem inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017r., sygn. akt II OZ 636/17). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym instytucja procesowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może niweczyć prawa, jakie wynika z brzmienia art. 4 ustawy Prawo budowlane, co miał też na uwadze ustawodawca, wprowadzając możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a tej ustawy, zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Udzielenie przez Sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania ochrony przemawiać będą tylko te obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa (por. powołane wyżej postanowienie NSA o sygn. akt II OZ 636/17). Powyższe nie oznacza, że negatywnymi konsekwencjami wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być dotknięci także inni uczestnicy postępowania (poza inwestorem), o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawo budowlane. Negatywne następstwa stanowiące przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu mogą bowiem objąć zarówno inwestora jak i inne strony postępowania. Z tej przyczyny wstrzymanie bądź odmowa wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga dokonania dogłębnej oceny konsekwencji, jakie spowoduje orzeczenie w tej kwestii. Należy podkreślić, iż w przypadku wniosku o wstrzymanie nie wystarczy powołanie się na możliwość spowodowania szkody przez wykonanie aktu lub czynności, lecz konieczne jest wykazanie przez stronę w czym konkretnie upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, ewentualnie trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Rozpoznając wniosek skarżących w zakresie tak rozumianych przesłanek określonych w art. 61 § 3 Ppsa uznać należało, że nie może on zostać uwzględniony. We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący wskazali, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje spadek wartości ich nieruchomości pod względem atrakcyjności lokalizacji, stracą prawo do prywatności, ponieważ z uwagi na zwiększony ruch pojazdów nie będą mogli w pełni korzystać z przysługującego im prawa własności. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej skarżący nie wykazali żadnych okoliczności na uzasadnienie tezy, że zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 Ppsa, poza ogólnikowym powołaniem się na utratę wartości ich nieruchomości, utratę prawa do prywatności i ograniczeniem korzystania z prawa własności. W szczególności nie wskazali rozmiarów szkody, nie wyjaśnili dlaczego będzie " znaczna", nie uzasadnili też dlaczego skutki wykonania zaskarżonej decyzji będą "trudne do odwrócenia". Jedynie ubocznie należy wskazać na prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. To inwestor decydując się na realizację inwestycji objętej skargą do sądu administracyjnego ponosi ryzyko ewentualnego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego przez sąd administracyjny. On też zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie skarżących (por. postanowienie NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. II OZ 54/12). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 i 5 Ppsa, orzekł jak w postanowieniu.