II SA/Ke 411/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 2 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. D. na decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Staszowie z dnia 16 maja 2025 r., znak: PCPR.III.702.202.2025.ZUW w przedmiocie dofinansowania do zaopatrzenia w aparaty słuchowe postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z 16 maja 2025 r., znak: PCPR.III.702.202.2025.ZUW, Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (PCPR) w Staszowie, po rozpatrzeniu wniosku J. D. z 23 stycznia 2025 r. o dofinansowanie ze środków PFRON zaopatrzenia w dwa aparaty słuchowe i 2 wkładki uszne w łącznej kwocie 5660 zł, poinformował wnioskodawczynię, że otrzymała dofinansowanie w łącznej kwocie 1980 zł. Wyjaśnił, że zgodnie z regulaminem zatwierdzonym przez Zarząd Powiatu w roku 2025 dofinansowanie do zakupu 2 szt. aparatów słuchowych przyznawane jest wyłącznie dzieciom i młodzieży niepełnosprawnej do 26 roku życia oraz osobom pozostającym w zatrudnieniu. W odwołaniu J. D. wniosła o rozpatrzenie jej wniosku złożonego nie w styczniu 2025 r., ale we wrześniu 2024 r., czyli przed zmianą regulaminu ograniczającego dofinansowanie. Nie została bowiem poinformowana, że złożenie nowego wniosku będzie skutkowało pomniejszeniem o połowę deklarowanego dofinansowania. W piśmie z 4 czerwca 2025 r. organ poinformował stronę, że od "decyzji przyznanej i wypłaconej z zadania dofinansowanie do zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze ze środków PFRON realizowanej przez powiat – nie służy odwołanie". W piśmie z 30 lipca 2025 r. J. D. wniosła do tut. Sądu skargę na działanie PCPR w Staszowie polegające na: rozpatrzeniu jej wniosku z 3 września 2024 r. niezgodnie z regulaminem obowiązującym na dzień jego złożenia, zastosowanie regulaminu z 2025 r. z pominięciem prawa nabytego, bezzasadnej wypłacie częściowego dofinansowania, zamknięciu sprawy bez merytorycznego odniesienia się do treści wnoszonych odwołań i bez pouczenia o środkach zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor PCPR w Staszowie wniósł o jej odrzucenie, wyjaśniając, że w sprawie nie wydawano decyzji administracyjnej, a jedynie informację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, aczkolwiek w innych przyczyn niż wskazane w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.,), dalej "p.p.s.a.", skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2). W niniejszej sprawie skarżąca zakwestionowała rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Dyrektora PCPR w Staszowie z 16 maja 2025 r., w którym poinformowano stronę o częściowym uwzględnieniu jej wniosku i dofinansowanie ze środków PFRON do zaopatrzenia w aparaty słuchowe i wkładki uszne. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 44 ze zm.) dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów należy do zadań powiatu. Stosownie do art. 35a ust. 2 pkt 1 tej ustawy zadania, o których mowa w ust. 1: w pkt 1 lit. a i c, pkt 6 oraz w pkt 9c w części dotyczącej rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych, a także w pkt 4, 5, 7 i 8 - są realizowane przez powiatowe centra pomocy rodzinie. Na podstawie art. 35a ust. 4 ww. ustawy wydane zostało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON). Zgodnie z § 12 ust. 3b tego rozporządzenia, właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego (tj. PCPR) informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Takiej właśnie informacji Dyrektor PCPR w Staszowie udzielił w piśmie z 16 maja 2025 r. W przywołanym rozporządzeniu nie przewidziano wyraźnie możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Zgodnie jednak z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych obowiązuje domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji w przypadku wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej. W zakresie pomocy w postaci dofinansowania ze środków PFRON Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wyrażał już konsekwentne stanowisko, że odmowa dofinansowania spełnia minimalne wymogi przewidziane dla decyzji administracyjnej, która podlega kontroli administracyjnej w trybie postępowania odwoławczego (por. wyroki z 11 czerwca 2010 r. sygn. I OSK 1090/09, z 26 kwietnia 2018 r. sygn. I GSK 303/18, z 9 listopada 2020 r. sygn. I GSK 2048/19, z 15 kwietnia 2021 r. sygn. I GSK 1787/18, I GSK 1788/18 i I GSK 1789/18). Nie ma przy tym podstaw, by uznać, aby tego rodzaju odmowa przyznania pomocy finansowej stanowiła inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie przejawy działania organów administracji nie mają bowiem funkcji kreacyjnej, nie tworzą nowych stanów prawnych; ich rolą i funkcją może być stwierdzenie istnienia uprawnień lub obowiązków powstałych np. ex lege czy wynikających wprost z przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r. sygn. II GSK 2566/21). Sąd w rozpoznawanej sprawie stanowisko powyższe w pełni podziela. Potwierdzeniem jest także art. 66 cyt. ustawy, który stanowi, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Stosownie zaś do art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Skoro zatem odmowa dofinansowania, o którym mowa w art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. c ustawy o rehabilitacji (..) wyrażona przez właściwy organ w formie informacji pisemnej powinna być kwalifikowana jako decyzja administracyjna, która podlega instancyjnej kontroli administracyjnej, to konsekwentnie również częściowe uwzględnienie wniosku o dofinansowanie przyjmuje formę decyzji administracyjnej, z wszelkimi tego konsekwencjami proceduralnymi, począwszy od możliwości wniesienia od niej odwołania do właściwego organu II instancji. W świetle powyższego, częściowe tylko uwzględnienie wniosku skarżącej w niniejszej sprawie o dofinansowanie ze środków PFRON do zaopatrzenia w aparaty słuchowe i wkładki uszne powinno nastąpić w formie decyzji, którą strona może kwestionować w drodze odwołania, a następnie w skardze do sądu administracyjnego. Pismo Dyrektora PCPR w Staszowie z 16 maja 2025 r. zawiera wszystkie wymagane elementy, aby kwalifikować je jako decyzję administracyjną. Zgodnie z art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.) powiatowe centra pomocy rodzinie stanowią jednostki organizacyjne powiatu wykonujące zadania z zakresu pomocy społecznej w powiecie. W indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości powiatu decyzje administracyjne wydaje starosta lub z jego upoważnienia kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie i inni pracownicy centrum upoważnieni na wniosek kierownika (art. 112 ust. 5). Przedmiotowe pismo zawiera oznaczenie organu, oznaczenie adresata decyzji - strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania, tj. minimum elementów pozwalających zakwalifikować dany akt jako decyzję (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021 r. s. 689; postanowienie NSA z 18 listopada 2022 r., sygn. I OSK 1862/22). Skoro zatem pismo Dyrektora PCPR w Staszowie z 16 maja 2025 r. stanowi decyzję administracyjną, to jest to zarazem decyzja wydana w pierwszej instancji. Od takiej decyzji nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach jako organu wyższego stopnia (art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a.). Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają decyzje wydane przez organ II instancji po rozpatrzeniu złożonego odwołania, w tym przypadku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga, jako wniesiona na decyzję organu I instancji, jest niedopuszczalna. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. wyraźnie przewiduje możliwość wniesienia skargi "po wyczerpaniu środków zaskarżenia". Odwołanie skarżącej z 23 maja 2025 r. powinno zostać przekazane wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach celem jego merytorycznego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.