II SA/Ke 428/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania B.W. od decyzji Starosty z [...] orzekającej o odmowie zwrotu na rzecz B.W., [...] nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 0,4633 ha, która w aktualnej ewidencji gruntów i budynków m. K. (obr. 0009) stanowi część nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o pow. 6,1136 ha, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "..." w K., na podstawie art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 140 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że decyzją z 20 lutego 1987 r. Urząd Miejski wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa część niezabudowanej nieruchomości położonej w K. przy ul. K., oznaczoną nr [...], będącą wówczas we władaniu J. K. Nieruchomość ta, o pow. 0,4633ha została przeznaczona pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "..." w K. na podstawie decyzji Wojewody z [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Dalej organ wskazał, że wnioskiem z 28 stycznia 2016 r. spadkobiercy J. K. wystąpili do Prezydenta Miasta o zwrot powyższej nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji - Starosta wyznaczył na 17 maja 2016 r., oględziny. Z treści protokołu oględzin wynika, że wzdłuż zachodniej granicy wywłaszczonej działki o numerze [...], znajduje się część pasa drogowego - ul. K, w który wchodzi chodnik betonowy, infrastruktura podziemna, dwa słupy oświetleniowe, część utwardzonej jezdni. W kierunku wschodnim od ul. [...] biegną dwa chodniki z płyt chodnikowych. Jeden od strony północnej o szerokości 2 metrów, a drugi od strony południowej o szerokości 1 metra. Pomiędzy chodnikami rośnie trawa. Granicę nieruchomości od strony północnej stanowi skarpa porośnięta krzewami. We wschodniej części nieruchomości usytuowany jest utwardzony parking. Po jego północnej stronie biegnie chodnik betonowy, powyżej którego znajduje się skarpa porośnięta krzewami. Poniżej parkingu jest niewysoka skarpa, a za nią utwardzony plac. Wzdłuż ciągów pieszych rosną młode drzewa i krzewy. Organ I instancji uzyskał także od Prezydent Miasta informację, że chodnik betonowy w części północnej działki został naniesiony na mapę zasadniczą w grudniu 2001 r., chodnik betonowy w części południowej w czerwcu 2003 r., a parking pomiędzy lutym 1986 r. a kwietniem 1992 r. Kolejnym pismem Prezydent poinformował, że istniejący na nieruchomości parking został wykonany w ramach zadania inwestycyjnego Nr 1/4 osiedle [...] I, które zostało zakończone przed 30 czerwca 1991 r. Natomiast chodnik biegnący od ul. [...] częściowo wzdłuż parkingu do ul. [...] powstał w pierwszej połowie lat 90, a chodnik znajdujący się w zachodniej części działki biegnący wzdłuż ul. [...], powstał w drugiej połowie lat 90. Dodał, że większość nasadzeń zieleni wysokiej rozpoczęto w połowie lat 90 XX, a kolejne nasadzenia miały miejsce około roku 2000. Ponadto Prezydent dodał, że kategorię drogi - ulicy [...] określa uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej, Nr [...] z dnia [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 roku, nr 133 poz. 872 ze zm.), zgodnie z którą dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się od 1 stycznia 1999 r., drogami gminnymi. Zarządcą powyższej ulicy jest Miejski Zarząd Dróg na podstawie statutu zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Kielce, Nr [...] z dnia [...]. Dalej Wojewoda stwierdził, że przeprowadzone postępowanie dowodowe jednoznacznie wykazało, że sporna nieruchomość była przeznaczona pod parking, ciągi piesze i plac, a także część skarpy przy zbiorniku wody dla potrzeb obrony cywilnej. Zagospodarowanie dawnej działki nr [...]zgodnie z powyższym przeznaczeniem, znajduje potwierdzenie w protokole z oględzin. Ustalenia te potwierdza także kopia mapy zasadniczej o identyfikatorze [...] z 11 kwietnia 2016 r. Z mapy tej wynika ponadto, że osiedle [...] zostało wybudowane, a przez wywłaszczoną nieruchomość w pasie drogowym przebiega podziemna sieć ciepłownicza i energetyczna. Organ I instancji ustalił, że zlokalizowany na części wywłaszczonej nieruchomości parking został wybudowany w ramach zadania inwestycyjnego Nr ]...[w osiedlu [...] I - część wschodnia, obejmującego budynki położone przy ul. [...] 7, 9, 11, 13, ul. [...] 24, 26 i 28. W granicach tego zadania inwestycyjnego została zrealizowana również część pasa drogowego ul. [...]. Wojewoda podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] przesłała kserokopię protokołu odbioru końcowego zadania inwestycyjnego I/IV z 16 lipca 1991 r. oraz kserokopie projektu technicznego pn. "Plan Szczegółowy Zagospodarowania Terenu Os. [...] 1 w [...] Zadanie IV". Obszar terenu oznaczony literami A-B-C...-S-W-X przedstawia zadanie inwestycyjne, w ramach którego wykonane zostały parkingi z częścią ulicy [...]. Ponadto Spółdzielnia poinformowała, cyt. "...chodnik na odcinku od ul. [...] do ul. [...] powstał po wydzierżawieniu przez Urząd Miasta terenu parkingu na parking strzeżony i jego wygrodzeniu na śladzie istniejącego tzw. "przedeptu"...". Zatem, zdaniem Wojewody należy przyjąć, że na spornej nieruchomości, miała powstać infrastruktura osiedlowa umożliwiająca mieszkańcom prawidłowe korzystanie ze znajdujących się w sąsiedztwie wielorodzinnych budynków mieszkalnych. Na działce nr [...] miał powstać parking osiedlowy, czego potwierdzeniem jest załącznik nr 1 do decyzji z [...]. Organ dodał, że nie jest uzasadniona argumentację odwołania, że parking istniał na części działki nr [...] przed datą jej wywłaszczenia. Z treści decyzji z [...] wynika, że wywłaszczona część nieruchomości o pow. 0,4633 ha była niezabudowana. Za infrastrukturę osiedlową należy w szczególności uznać zaplanowany na terenie wnioskowanej do zwrotu nieruchomości parking, który powstał w 1991 r., widoczny na zdjęciach satelitarnych i lotniczych pochodzących z lat 1992 i 1997. Pomimo braku jednoznacznego wskazania daty wybudowania chodników przyjąć należy, że zostały one wybudowane w 1991 r. Na taką datę wskazują zarówno Prezydent Miasta jak również Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...]. Na zdjęciu lotniczym z roku 1992 wyraźnie widać chodniki zlokalizowane na spornej nieruchomości umożliwiające dotarcie mieszkańcom znajdującym się w sąsiedztwie bloków mieszkalnych do pobliskiego kościoła. Z kolei z oględzin nieruchomości wynika, że na gruncie oprócz opisanej powyżej infrastruktury znajduje się infrastruktura podziemna oraz zieleń osiedlowa, na którą składają się drzewa, krzewy i trawa. Posiłkując się treścią pisma Prezydenta Miasta z [...] organ II instancji wskazał, że większość nasadzeń zieleni wysokiej rozpoczęto w połowie lat 90, natomiast kolejne nasadzenia miały miejsce około roku 2000. Pracami związanymi z koszeniem i pielęgnowaniem zajmuje się Wydział Zarządzania Usługami Komunalnymi w [...]. W ocenie organu odwoławczego powyższe oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przy ocenie realizacji celu publicznego, jakim jest budowa osiedla należy uwzględnić nie tylko budowę budynków mieszkalnych, ale także towarzyszącą budowie infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Do obiektów infrastruktury osiedla należy niewątpliwie zaliczyć drogę dojazdową do budynków mieszkalnych, ciągi komunikacyjne piesze i parking, który ma służyć mieszkańcom osiedla. Ponadto infrastrukturę stanowią linie komunikacyjne i instalacje podziemne, takie jak wodociągi, kabel elektryczny, instalacja gazowa, sanitarna, kanały deszczowe. Zatem zarówno parking, jak i chodniki oraz znajdująca się w ich otoczeniu zieleń są elementami stanowiącymi infrastrukturę związaną nierozerwalnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędnym dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców. W tym zakresie droga dojazdowa do parkingu również wpisuje się w infrastrukturę osiedlową. Bez jej istnienia nie byłoby możliwe prawidłowe funkcjonowanie parkingu. Wojewoda podkreślił, że pełnomocnik strony nie neguje powstania na spornej nieruchomości parkingu, neguje jedynie fakt, że został on wybudowany na podstawie stosownych pozwoleń nakładanych na takiego typu inwestycje przez przepisy Prawa budowlanego. Organ II instancji podniósł, że część nieruchomości została zagospodarowana pod część pasa drogowego - ul. [...] w [...], co uniemożliwia orzeczenie jej zwrotu. Cytując treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, że "drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy", organ zaznaczył, że z orzecznictwa wynika, że regulacja zawarta w tym przepisie uniemożliwia zwrot nieruchomości prowadzący do nabycia jej własności przez osobę fizyczną, skoro wynika z niej zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów, niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W sytuacji, gdy wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi w dacie orzekania drogę publiczną lub jej część, stosownie do ustawy o drogach publicznych nieruchomość taka nie podlega zwrotowi. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujących zarówno jezdnię, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. W ocenie organu bez wpływu na zasadność wniosku o zwrot jest fakt, że sporna nieruchomość nie została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...], która administruje osiedlem [...] i nieruchomość ta nadal stanowi własność Gminy. Decydujący jest bowiem sposób zagospodarowania gruntu i korzystanie z niego przez mieszkańców osiedla. Teren wnioskowany do zwrotu nie jest ogrodzony, stanowi otwartą przestrzeń, z której bez ograniczeń mogą korzystać mieszkańcy. Nadto żaden przepis nie wprowadza konieczności oddania nieruchomości zagospodarowanej na potrzeby osiedla mieszkaniowego w użytkowanie wieczyste spółdzielni mieszkaniowej będącej właścicielem zlokalizowanych w sąsiedztwie zabudowań. Decydujący jest tu wymiar społeczny i swobodne, niczym nieograniczone, korzystanie z obszaru zagospodarowanego na potrzeby mieszkańców osiedla. Nieuzasadniony jest również zarzut, że Starosta nie podjął wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ ten podjął bowiem szereg czynności zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego o stosowną dokumentację z okresu wywłaszczenia. Starosta pozyskał również pisemne wyjaśnienia Prezydenta Miasta, który wskazywał kiedy podejmowane były prace związane z budową m.in. parkingu i chodników. Organ I instancji na potwierdzenie faktu, że inwestycja związana z budową parkingu została zakończona w 1991 r. powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konkretne dokumenty, które potwierdzają, że nieruchomość, w wyniku podjętych na niej prac została zagospodarowana w sposób zgodny z celem określonym w dacie wywłaszczenia. Starosta przeprowadził również oględziny nieruchomości, podczas których ustalono stan zagospodarowania działki. Ponadto w toku postępowania strony nie przedłożyły dokumentów, które podważałyby fakt wybudowania na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości parkingu osiedlowego. W opinii Wojewody kwestia terminów zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości jest bez znaczenia. Bez znaczenia są również zarzuty zawarte w piśmie z 5 kwietnia 2017 r. W przywołanej w tym piśmie decyzji Wojewody z [...] brak jest wskazania, że inwestorem odpowiedzialnym za realizację inwestycji związanej z budową Spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "[...] I" jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...]. W latach osiemdziesiątych dwudziestego wieku wykorzystywanie niezabudowanej przestrzeni miejskiej pod budownictwo mieszkaniowe było realizowane głównie w formie budownictwa spółdzielczego kredytowanego w znacznej części przez budżet państwa. Wykorzystywanie tej przestrzeni obejmowało realizację zróżnicowanych obiektów zabudowy miejskiej. Przedwczesne było więc przyjęcie, że celem wywłaszczenia było uzyskanie terenu dla zabudowy wyłącznie mieszkaniowej. To, że parking nie jest obiektem stanowiącym własność Spółdzielni nie oznacza, że w sensie urbanistycznym parking ten i znajdująca się na nieruchomości infrastruktura techniczna nie jest częścią zespołu osiedli mieszkaniowych otaczających parking. Nie ma nadto znaczenia okoliczność, że aktualnie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] nie administruje tym terenem, a czyni to Gmina jako właściciel legitymujący się tytułem prawnym. Te bezsporne fakty pozostają bez wpływu na ustalenie, że przesłanki zwrotu nieruchomości nie zostały spełnione. Nie ma znaczenia dla kwestii zrealizowania celu wywłaszczenia to czy znajdujący się na nieruchomości parking został wybudowany bez zachowania wymogów przewidzianych przepisami Prawa budowlanego, np. brak pozwolenia na budowę czy brak dowodu potwierdzającego dopuszczenie obiektu do użytkowania. Celem niniejszego postępowania nie jest bowiem badanie powyższych zagadnień. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, B.W. zarzucił naruszenie: a) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności błędne przyjęcie, że na podstawie zgromadzonych dowodów możliwe było ustalenie, że na spornej działce został zrealizowany cel wywłaszczenia tj. budowa infrastruktury technicznej powiązanej integralnie z osiedlem [...] i przeznaczonej do korzystania przez mieszkańców osiedla, mimo że zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności protokół oględzin i dokumentacja fotograficzna całkowicie nie przekonuje, że cała wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana i wykorzystana na cel wywłaszczeniowy; b) art. 80 kpa poprzez przyjęcie za udowodnione, że cel wywłaszczeniowy został zrealizowany na całej spornej nieruchomości w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie całkowicie nie przekonuje, że cała wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana i wykorzystana na cel wywłaszczeniowy; c) art. 6 w zw. z art. 8 kpa w zw. art. 2 i 7 Konstytucji RP wyrażających zasadę praworządności i pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa w związku z konstytucyjną zasadą państwa prawnego poprzez faktyczne sankcjonowanie przez organ II instancji działań beneficjanta wywłaszczenia, które są niezgodne z obowiązującymi przepisami (stanowią samowolę budowlaną) i uznanie, że działanie organu niezgodne z prawem jest bez znaczenia dla zrealizowania celu wywłaszczenia; d) art. 136 kpa poprzez zaniechanie przez organ II instancji przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie i wyjaśnienia, czy parking na spornej nieruchomości został wybudowany zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa budowlanego, w szczególności, czy zostało wydane stosowne pozwolenie na budowę; - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn w zw. z art. 2, 7, art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że na spornej nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia, a w konsekwencji nie zachodzi przesłanka zbędności skutkująca obowiązkiem zwrotu nieruchomości, a nadto uznanie, że organy realizując cel wywłaszczenia nie są zobowiązane do przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, mimo że stoi to w sprzeczności zarówno z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jak i z zasadą ochrony własności i publicznym charakterem celu wywłaszczenia. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Wojewoda całkowicie błędnie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności uznał za wystarczające dla przyjęcia, że na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany, dokumenty w postaci kopii planu realizacyjnego stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji z [...], mimo że z porównania planu realizacyjnego z aktualnym stanem zagospodarowania nie można w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, że na działce objętej wnioskiem została zrealizowana (i to w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami) projektowana infrastruktura techniczna związana z inwestycją "[...] I". Zgromadzony materiał dowodowy całkowicie nie przekonuje, że cała wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana i wykorzystana na cel wywłaszczeniowy. Zgodnie z decyzją z [...], działka o numerze [...] została wywłaszczona dla potrzeb budowy osiedla mieszkaniowego "[...]". W planie realizacyjnym istotnie wskazany jest parking i ciągi piesze oraz skarpa dla potrzeb obrony cywilnej. Analiza stanu faktycznego wskazuje, że elementy znajdujące się na spornej nieruchomości nie stanowią jednak integralnej części osiedla "[...]". Istnieje wyraźna różnica między terenem osiedla "[...]" zlokalizowanym na działkach sąsiednich, gdzie znajduje się zintegrowana infrastruktura w postaci budynków mieszkalnych wielorodzinnych, punktów handlowo-usługowych, ciągów pieszych, parkingów i terenów zieleni miejskiej, a wnioskowaną do zwrotu działką. Sporna działka stanowi bowiem teren w większości niezagospodarowany, nie ogrodzony i nie powiązany integralnie z istniejącą infrastrukturą osiedlową. Ponadto nieruchomość ta, w przeciwieństwie do działek zajętych pod infrastrukturę osiedlową, nie pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", która administruje całym osiedlem. Organy obu instancji konsekwentnie pomijają okoliczność, że wszystkie działki zajęte pod szeroko pojętą infrastrukturę osiedla "[...]" zostały przekazane w użytkowanie wieczyste powyższej Spółdzielni decyzją z dnia [...], oprócz działki nr [...]. Z treści tej decyzji wynika, że te działki, które przeznaczono pod realizację zadania inwestycyjnego "[...] I" zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni. Należy zatem domniemywać, że pozostałe działki będące własnością Skarbu Państwa zostały przeznaczone na inny cel niż realizacja zamierzenia inwestycyjnego w postaci osiedla "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą. Zdaniem wnoszącego skargę nie sposób zgodzić się z argumentacją Wojewody, że okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla oceny stanu faktycznego. Chybione jest również twierdzenie organu II instancji, że "decydujący jest tu wymiar społeczny i swobodne, niczym nieograniczone, korzystanie z obszaru zagospodarowanego na potrzeby mieszkańców osiedla". Przedmiotem analizy powinno być to, czy w dacie wywłaszczenia działki te były przeznaczone pod zintegrowaną infrastrukturę osiedlową i tak następnie zagospodarowane, a nie to, że aktualnie mieszkańcy z tych działek faktycznie w określony sposób korzystają. Przyjęcie innej argumentacji prowadziłoby do zbyt daleko idącego rozszerzenia pojęcia "zagospodarowania pod infrastrukturę osiedlową". Ponadto utwardzony parking znajdujący się na działce został wydzierżawiony przez Urząd Miasta na parking strzeżony, a zatem wykorzystywany jest przez Gminę w sposób komercyjny, co niekoniecznie oznacza, wbrew argumentacji Wojewody swobodne i niczym nieograniczone korzystanie z tego obszaru przez mieszkańców osiedla. Organy konsekwentnie także pomijają, że analiza obowiązującego w latach 1985-92 na badanym obszarze miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wraz z jego częścią opisową wskazuje, że sporna działka była przeznaczona pod "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej". Strona skarżąca podkreśliła, że osiedle mieszkaniowe jest swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się swoistymi zasadami, nakierowanymi przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb bytowych jego mieszkańców, a szeroko rozumiana infrastruktura winna być przynajmniej w minimalny sposób uporządkowana i zintegrowana z osiedlem. Pomiędzy elementami osiedla musi bowiem istnieć łączność funkcjonalna, której tutaj nie sposób się doszukać. Dalej autor skargi stwierdził, że z przeprowadzonych oględzin wynika, że na działce znajdują się dwa chodniki, we wschodniej części nieruchomości znajduje się utwardzony "parking", a w pozostałym zakresie "zieleń osiedlowa". Z dokumentacji fotograficznej trudno jednak wywnioskować, że wolno rosnące drzewa i krzewy (w większości dzikie) mogą być uznane za zieleń, a tym bardziej za zieleń zaprojektowaną i zagospodarowaną z przeznaczeniem konkretnie dla użytku mieszkańców osiedla. Nieużytki i wolno rosnąca roślinność, niezagospodarowana zieleń nie mieszczą się bowiem w określeniu zieleń miejska. Zieleń osiedlowa jako część osiedla winna być zagospodarowana w sposób bardziej widoczny. W przeciwnym wypadku nie spełnia swych funkcji wspomagającej i współdziałającej z funkcją podstawową - mieszkalnictwem. Sam fakt, że przed oględzinami skoszono trawę nie uprawnia jeszcze do twierdzenia, że jest to zaplanowana i zagospodarowana zieleń miejska stanowiąca część infrastruktury osiedlowej. Ponadto wskazana w planie realizacyjnym i jego części opisowej skarpa dla potrzeb obrony cywilnej nigdy nie została zagospodarowana w sposób, jaki był przewidziany w planie. Odnośnie istniejącego na spornej działce parkingu, skarżący wskazał, że teren utwardzony (z położonym asfaltem i płytami betonowymi), nie spełnia wymogów, jakie określa ustawa - Prawo budowlane. Przede wszystkim zgodnie z obowiązującą na datę prawdopodobnego wykonania parkingu ustawą z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), wykonanie parkingu należało do kategorii robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika zaś z analizy zgromadzonego materiału dowodowego, brak w aktach jakichkolwiek dokumentów zezwalających czy chociażby sankcjonujących budowę parkingu na spornej działce. Ponadto biorąc pod uwagę ustalenia obowiązującego wówczas miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, takie pozwolenie mogłoby nie zostać wydane. Wnoszący skargę nie zgodził się ze stwierdzeniem Wojewody, że fakt wybudowania parkingu bez zachowania wymogów określonych przepisami prawa budowlanego jest bez znaczenia dla kwestii zrealizowania celu wywłaszczenia. Powyższe prowadziłoby bowiem do konkluzji, że cel publiczny może być zrealizowany przez beneficjentów wywłaszczenia, a więc Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, w sposób nielegalny, a to nie mieści się w ramach określonej w Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. W praktyce wywłaszczenia i prawa do zwrotu nieruchomości, takie zjawiska mogą być również niebezpieczne, bo może w tym zakresie dochodzić do nadużyć. Istnieje bowiem ryzyko, że gdy realizacja inwestycji celu publicznego nie wymaga znaczących nakładów (jak w przypadku parkingu) i odbywa się bez stosownych pozwoleń po jej wykonaniu i usankcjonowaniu takiego stanu rzeczy przez organy decydujące o zwrocie nieruchomości, inwestycja może być zlikwidowana a działka, na której się znajdowała sprzedana i przeznaczona na cel komercyjny. Dopuszczenie, że realizacja celu wywłaszczenia może nastąpić nielegalnie, kłóci się zarówno z wyjątkowością tej instytucji, jak i publicznym charakterem jej celu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielce zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew zawartym w niej zarzutom organy w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisów proceduralnych w stopnie uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, ustalony w sprawie stan faktyczny znajduje odzwierciedlenie w dostatecznym i wyczerpująco zebranym materiale dowodowym, a wnioski, jakie zostały wyciągnięte w oparciu o ten materiał dowodowy nie naruszają przepisów prawa materialnego. Na wstępie wskazać należy, że dokonując oceny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany należy odnieść się do treści decyzji wywłaszczeniowej i tego, w jaki sposób został w niej określony ten cel. Otóż z decyzji z [...], która stała się ostateczna [...] (k. 36 – 38 akt adm. tom I) wynika, że działka nr [...] o pow. 4633 m2 została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" w [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że nieruchomość została przeznaczona pod budowę tego osiedla na podstawie decyzji Wojewody z [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji. W tej zaś decyzji (k. 54) wskazano, że miejsce i granice lokalizacji inwestycji oznaczono na załączniku graficznym nr 1 (k. 52), warunki techniczne realizacji inwestycji i wykorzystania terenu określono w załączniku tekstowym nr 1a (k. 53). Z tego ostatniego dokumentu wynika, że wyłączono z granic terenu przeznaczonego pod lokalizację inwestycji tylko teren zarezerwowany pod budowę obiektu sakralnego oraz powierzchnię działek niezbędnych do funkcjonowania pozostawionych do adaptacji budynków jednorodzinnych. Działka wywłaszczona nie została wyłączona z granic terenu przeznaczonego pod lokalizację inwestycji. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji o lokalizacji, położona jest ona na terenie, na którym nie przewidziano budowy ani domów mieszkalnych ani żadnych innych budynków (teren ten działki znajduje się na wysokości terenu przeznaczonego pod obiekt sakralny – na wschód od niego), lecz jak wynika to z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń organów parking, ciągi piesze, zieleń i część skarpy. Zarówno z protokołu z oględzin jak i licznej dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że na terenie dawnej działki nr [...] znajduje się: parking, chodniki, część pasa drogowego ulicy [...], w który wchodzi chodnik, infrastruktura podziemna, dwa słupy oświetleniowe i część utwardzonej jezdni. W pozostałej części teren jest porośnięty trawą, znajdują się na nim także skarpy z krzewami oraz utwardzony plac. Porównując istniejący stan zagospodarowania gruntu odpowiadającego opisanej w decyzji wywłaszczeniowej działce nr [...] z załącznikiem nr 1 do decyzji Wojewody stwierdzić należy, że poza zajęciem części wywłaszczonej nieruchomości pod drogę publiczną, w pozostałej części oba te stany się ze sobą pokrywają. Skarżący nie kwestionuje, że na nieruchomości, której żąda zwrotu znajduje się parking, część pasa drogowego i ciągi piesze. Podnoszone w skardze zarzuty sprowadzają się do twierdzenia, że taki sposób zagospodarowania terenu nie świadczy o realizacji celu publicznego, gdyż nie przeniesiono na Spółdzielnię Mieszkaniową [...] prawa własności ani użytkowania wieczystego do tego terenu, brak jest dokumentów świadczących o tym, że parking został zbudowany na podstawie pozwolenia na budowę, istniejąca zieleń jest zaniedbana, a poza tym, skoro parking został wydzierżawiony przez Gminę prywatnej osobie świadczy to o tym, że teren działki faktycznie nie jest zintegrowany z osiedlem mieszkaniowym, nie jest on bowiem zagrodzony i w taki sposób zagospodarowany jak pozostała część osiedla. Skarżący zarzuca w szczególności, że rosnące na działce krzewy i drzewa nie mogą być uznane za zieleń "gdyż zieleń osiedlowa jako część osiedla winna być zagospodarowana w sposób bardziej widoczny". Zarzuty te w ocenie Sądu nie są zasadne. Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z utrwalonym od wielu lat na gruncie podobnych spraw orzecznictwem sądów administracyjnych, należy jednoznacznie stwierdzić, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09, publ. LEX nr 745074, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 648/07, publ. LEX nr 365373, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, publ. LEX nr 383797). Zatem przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla (ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej) niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Dlatego też podniesiony w skardze zarzut, że organy w tej sprawie pominęły to, że analiza obowiązującego w latach 1985-1992 na badanym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z jego częścią opisową wskazuje, że sporna działka była przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie zasługuje na uwzględnienie. Pod pojęciem bowiem zabudowy mieszkaniowej należy rozumieć również szeroko pojętą infrastrukturę. Pod taką też infrastrukturę osiedla została przeznaczona decyzją Wojewody z [...], będąca przedmiotem sprawy nieruchomość. Ponadto ponownie podkreślenia wymaga to, że decyzja o lokalizacji inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego [...] I nie przewidywała budowy na gruncie odpowiadającym wywłaszczonej działce nr [...] żadnych budynków. To zaś, co było przewidziane zgodnie z decyzją Wojewody z [...], zostało zrealizowane. Zgodzić się należy z organem, że dla oceny, czy zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia, w jaki sposób został zbudowany parking. Prawidłowo organ ten ustalił, że skoro w dacie wywłaszczenia nieruchomość nie była zabudowana, świadczy to o tym, że wówczas jeszcze tego parkingu nie było. Przede wszystkim zaś, jak wynika z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej [...] (k. 26 tom II akt adm.), parking ten został wykonany w ramach zadania inwestycyjnego nr I/4 w osiedlu [...] – część wschodnia, obejmującego budynki położone przy ul. [...] 7,9,11,13, [...] 24,26,28 oraz część pasa drogowego ul. [...], które zakończone zostało przed 30 czerwca 1991 r. Zauważyć należy że to, iż w aktach sprawy brak jest stosownych dokumentów (decyzji), na podstawie których była realizowana ponad 25 lat temu budowa osiedla, a w tym parkingu na dawnej działce nr [...], nie oznacza, że parking ten został wykonany bez stosownych zezwoleń. Zupełnie nieuzasadniony jest zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ art. 2 i 7 Konstytucji. Zgodzić się bowiem należy z Wojewodą, że w niniejszej sprawie, która dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organ nie miał obowiązku ustalać, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany z zachowaniem wszystkich wymaganych prawem budowlanym procedur. Parking służy, podobnie jak ciągi piesze mieszkańcom osiedla [...], dlatego też dla oceny, czy wchodzi on w infrastrukturę tego osiedla nie ma znaczenia ani to, że działka, na której się znajduje, nie została przekazana Spółdzielni [...] w wieczyste użytkowanie ani też to, że jest on prowadzony przez dzierżawca na podstawie umowy zawartej z Gminą. Nie jest także istotne, kto dokładnie był inwestorem urządzeń znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości, bowiem istotne jest tylko to, że służą one mieszkańcom osiedla [...]. Ponadto zauważyć należy, że ze znajdującej się w aktach umowy z 20 grudnia 1986 r. zawartej pomiędzy Wojewodą a Spółdzielnią Mieszkaniową [...] wynika, że przedsięwzięcie inwestycyjne pod nazwą budowa osiedla mieszkaniowego [...] I była wspólną inwestycją stron tej umowy. Co się tyczy rosnących na będącym przedmiotem sporu gruncie drzew, krzewów, trawy, nie można zgodzić się z autorem skargi, że nie jest to zieleń, gdyż zieleń osiedlowa winna być zagospodarowana "w sposób bardziej widoczny". Zauważyć należy, że aby teren ze znajdującą się na nim roślinnością uznać za tereny zielone, stanowiące infrastrukturę osiedla, nie jest konieczne, aby każdy trawnik był ogrodzony czy też, aby zieleń tę stanowiły klomby kwiatów. Tereny zielone na osiedlu mieszkaniowym powinny służyć również rekreacji czynnej, w tym dzieciom jako miejsce zabaw. Odnośnie znajdujących się na tym terenie drzew i krzewów, to jak wynika z pisma Prezydenta Miasta większość nasadzeń zieleni wysokiej rozpoczęto w połowie lat 90-tych, zaś kolejne nasadzenia miały miejsce około 2000 r. (k. 128 akt adm. tom I). Dlatego też zarzut, że wszystkie te rośliny stanowią samosiejki jest bezpodstawny. Dodatkowo przeciwko tej tezie świadczy układ rosnących drzew, widocznych na zdjęciach. Z kolei, jeśli chodzi o skarpy, zostały one zaznaczone jako istniejące już na planie stanowiącym załącznik do decyzji z 22 grudnia 1986 r. i nadal skarpy te istnieją, co wynika z protokołu oględzin. Niezrozumiały jest zarzut skargi, iż skarpa nigdy nie została zagospodarowana w sposób, jaki był przewidziany w planie. Zgodnie z planem skarpa miała pozostać. Zauważyć należy, że nie zawsze realizacja celu publicznego musi polegać na przeprowadzeniu nowych robót budowlanych czy też innych zabiegów faktycznych (por. przykładowo wyroki NSA z 13 września 2016 r. sygn. I OSK 2827/14, z 6 czerwca 2017 r. sygn. I OSK 2151/15 – dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Trafne jest także stanowisko organów, że budowa na tej nieruchomości części pasa drogowego ul. [...], będącego drogą publiczną także powoduje, że wniosek o zwrot gruntu znajdującego się pod tą drogą nie może być uwzględniony. Reasumując, w ocenie Sądu prawidłowo organy w niniejszej sprawie ustaliły, że cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, został zrealizowany w latach 90-tych ubiegłego wieku, a więc jeszcze przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś później, bo około 2000 r. była tylko dosadzana część roślinności. Cel ten został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości, na której dodatkowo zbudowano część pasa drogowego ul. [...]. W związku tym zasadne jest stanowisko Wojewody, że brak jest podstaw do zastosowania art. 137 ugn, zgodnie z którym 1. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. 2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Dlatego też zarzut naruszenia tego przepisu nie zasługuje na uwzględnienie. Również za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji, bowiem niniejsza sprawa nie dotyczy wywłaszczenia, ale zwrotu nieruchomości, która aktualnie stanowi własność Gminy. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżone decyzji, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawi art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).