II SA/Ke 448/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka-Armańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2009r. sprawy ze skargi Spółki "A" w K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. II SA/Ke 448/09 UZASADNIENIE Dnia [...] Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "K. Śródmieście - Obszar I.1 - [...] - [...] - [...]". Zgodnie z § 8 tej uchwały na obszarze obowiązywania planu wydzielono liniami rozgraniczającymi tereny oznaczone symbolami cyfrowo-literowymi, dla których ustalono następujące przeznaczenie: a) teren usług centrotwórczych - obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2; galerii handlowej - oznaczony symbolem UC, b) tereny dróg publicznych oznaczone symbolami KDG i KDL. Dnia 8 lipca 2009r. skargę na powyższą uchwałę złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka "A" w K., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca Spółka wskazała, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. i prowadzi księgarnię w jednym z lokali znajdujących się w kamienicy posadowionej na tej nieruchomości. Na mocy zaskarżonej uchwały zmieniło się przeznaczenie terenu w niedalekiej odległości od sklepu (ok. 0,5 km) i zmiana ta umożliwiła powstanie wielofunkcyjnego centrum usługowo - handlowego w ścisłym centrum miasta. Powołując się na wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 698/06, zgodnie z którym "o interesie prawnym (...) przesądza fakt, że inwestycja będzie mogła oddziaływać na położone w sąsiedztwie działki skarżących", autor skargi podkreślił, że nieruchomość będąca współwłasnością Spółki znajduje się w zakresie oddziaływania przyszłej inwestycji, która będzie znacząco w negatywny sposób oddziaływać na kondycję ekonomiczną spółki "A", co potwierdza istnienie interesu prawnego po stronie tej Spółki do wniesienia niniejszej skargi. Spółka "A" w K. podniosła, że tak duży obiekt o charakterze handlowym położony w centrum miasta spowoduje przeniesienie kupujących do centrum handlowego, co w konsekwencji doprowadzi do bankructwa zlokalizowanych przy ul. [...] sklepów, tak jak miało to miejsce w przypadku innych centrów handlowych w Polsce, np. w Ł. Co więcej, lokalizacja centrum handlowego przy ul. [...] może znacznie zwiększyć ruch samochodowy w centrum miasta, utrudniając spółce "A" korzystanie z nieruchomości. Skarżąca podniosła, że jej interes prawny znajduje również podstawę w przepisach kodeksu cywilnego dotyczących ochrony własności. Spółka "A" podkreśliła ponadto, że zachowała termin do wniesienia skargi, albowiem w dniu 25 maja 2009r. złożyła na ręce Przewodniczącego Rady Miejskiej wezwanie Rady do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego wynikającego z uchwalenia powyższej uchwały. Niezależnie od powyższego autor skargi zarzucił, że przy sporządzaniu planu dokonano naruszeń zasad i trybu sporządzania planu, a także naruszono przepisy: - art. 15 ust.1 oraz art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie uwzględnienie istniejącego studium w trakcie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 12 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie zmiany Studium i Planu na tej samej sesji Rady Miejskiej, w krótkim odstępie czasu, w sytuacji gdy plan uzyskiwał zgodność ze Studium w chwili wprowadzenia zmiany Nr 4 do Studium, - art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie zbadanie zgodności istniejącego Studium z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. - art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 , -art. 17 pkt 7 lit. c cyt. ustawy poprzez nie uzgodnienie Planu ze Społeczną Radą ds. Osób Niepełnosprawnych. Co do uchybienia przepisom art. 15 ust.1 oraz 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżąca Spółka podkreśliła, że obowiązujące w chwili sporządzania planu Studium nie dopuszczało na terenie, dla którego został przygotowany plan, możliwości lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Przepis ustawy wymaga, żeby na etapie sporządzania planu, ustalenia studium były w nim uwzględnione. Słuszność tego stanowiska została potwierdzona przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 27 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Łd 473/07. Skarżąca Spółka podniosła, że uchwalenie zmiany Studium i Planu na tej samej sesji Rady Miejskiej świadczy o tym, że w istocie nastąpiło naruszenie art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bo nie zbadano zgodności planu miejscowego ze studium lecz dostosowano studium do planu miejscowego. Jeśli chodzi o naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 4 autor skargi zarzucił, że w sytuacji, gdy przedmiotowa uchwała określa różne przeznaczenie terenu, to niewątpliwie powinna określać granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. Brak określenia granic terenów narusza prawo. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że skarżąca - wbrew temu co wywodzi w skardze - nie posiada interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, gdyż nie jest ani współwłaścicielem, ani też użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej na obszarze objętym planem, ani też graniczącej bezpośrednio z tym terenem. Nieruchomość położona przy ul. [...] w K., w której skarżąca Spółka jest współwłaścicielem, znajduje się poza granicami terenu objętego planem i wbrew twierdzeniem autora skargi nie leży w bliskim sąsiedztwie tego terenu. Niezależnie od powyższego organ odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miejska podniosła, że uchwalając plan miejscowy organ nie przekroczył granic przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzw. władztwa planistycznego oraz nie naruszył przepisów tej ustawy regulujących procedurę sporządzania i uchwalania projektu. Bezpodstawny w przekonaniu organu pozostaje zarzut naruszenia art. 15 ust.3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, granica terenu przeznaczonego pod budowę obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 jest tożsama z linią rozgraniczającą teren o symbolu UC.1 z opisem przeznaczenia terenu zawartym w legendzie rysunku, w następującym brzmieniu: "usługi centrotwórcze - obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2; galeria handlowa". W § 17 uchwały przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego symbolem UC.1 - określone zostało następująco: "obiekt handlowo-usługowy-galeria handlowa o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi", z jednoczesnym dopuszczeniem w ramach przeznaczenia podstawowego funkcji gastronomii, rozrywki, biurowej, sportowo-rekreacyjnej i ekspozycyjnej. Zapis ten nie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym zawarta jest definicja powierzchni sprzedaży. Jego treść wskazuje bowiem jednoznacznie, że powierzchnia na której są zlokalizowane usługi, gastronomia, magazyny, biura, komunikacja czy ekspozycja wystawowa, stanowi część obiektu handlowego. Nie ma więc uzasadnienia zarzut skarżącego, jakoby z naruszeniem przepisów wskazanej ustawy organ określił alternatywnie przeznaczenie przedmiotowego terenu pod różne funkcje. Za chybiony uznał organ zarzut naruszenia art. 15 ust.1 i 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawę przystąpienia do sporządzenia Zmiany nr 4 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dotyczącej rozmieszczenia na terenie Miasta wskazanych wyżej obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 - w tym także na obszarze objętym przedmiotowym planem), stanowiła uchwała Rady Miejskiej z dnia [...], natomiast do sporządzenia projektu przedmiotowego planu Prezydent Miasta przystąpił na podstawie uchwały z dnia [...], tj. w czasie gdy prace nad wskazaną Zmianą nr 4 Studium były znacznie zaawansowane. Projekt Zmiany nr 4 Studium miał charakter całościowego i kompleksowego unormowania kwestii rozmieszczenia obiektów handlowych wielkopowierzchniowych na terenie całego Miasta. Projekt planu w rzeczywistości zmianę tę uwzględniał. Ponadto organ podkreślił, że uchwała w sprawie przyjęcia Zmiany Nr 4 Studium, mimo, że została podjęta na tej samej sesji Rady co uchwała w sprawie uchwalenia planu miejscowego, była uchwalona wcześniej, ponieważ posiada wcześniejszy numer. Weszła w życie z chwilą jej podjęcia, istniała więc w obrocie prawnym, gdy uchwalany był plan miejscowy. Bezpodstawny również pozostaje zarzut naruszenia przepisu art. 17 pkt 7 lit c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepis art. 44 b ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie wprowadza obowiązku uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z powiatową społeczną radą do spraw osób niepełnosprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga niniejsza wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 01.142.1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że Spółka "A" w K. spełniła opisane wyżej wymogi formalne, a mianowicie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa (pismem, które wpłynęło do Biura Rady Miejskiej dnia 25 maja 2009r.), a następnie wniosła skargę w terminie 60 dni od daty wezwania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r.,ONSAiWSA 2007/3/60). W tej sytuacji, mając na uwadze treść zacytowanego wyżej art. 101 ust.1 ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał analizie legitymację skargową skarżącej spółki, albowiem warunkiem skuteczności skargi wniesionej w oparciu o ten przepis musi być naruszenie przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Z uzasadnienia skargi wynika, iż Spółka "A" w K. upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że "w niedalekiej odległości" od kamienicy, której jest współwłaścicielem i w której prowadzi księgarnię (faktycznie chodzi o odległość kilkuset metrów), powstanie wielofunkcyjne centrum usługowo-handlowe, które doprowadzi do upadłości większości sklepów zlokalizowanych przy ul. [...] w K., a także wystąpi zagrożenie zwiększenia ruchu samochodowego w centrum miasta, co utrudni spółce korzystanie z nieruchomości. Należy podkreślić, że interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust.1 ustawy, to interes chroniony przepisami prawa. Naruszenie tego interesu oznacza zatem taką sytuację, w której dany podmiot na skutek podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej, nie może realizować przysługujących mu praw (wynikających z określonych przepisów prawa materialnego) bądź jest w tym działaniu ograniczony. W orzecznictwie przyjmuje się także, że wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia jako indywidualnego podmiotu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2008r., sygn. akt I SA/Łd 1041/07, LEX nr 462667, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Wr 327/07, Wspólnota 2009/11/44, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 1127/05, LEX nr 194894 i z dnia 23 listopada 2005r., sygn. akt I OSK 715/05, LEX nr 192482). Nie ulega wątpliwości, że nieruchomość będąca współwłasnością skarżącej Spółki przy ul. [...] w K. nie jest usytuowana w bezpośrednim (ani nawet bliskim) sąsiedztwie obszaru objętego planem miejscowym, ani też na obszarze objętym planem, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...]. Tym samym, Spółka nie może upatrywać istnienia swojego interesu prawnego w przysługującym jej prawie własności, gdyż zaskarżona uchwała prawa tego w żaden sposób nie narusza. Powołane przez autora skargi okoliczności dotyczące obawy utraty klientów przez prowadzoną przez Spółkę księgarnię na skutek powstania w przyszłości nowego centrum handlowego, a także argumenty dotyczące zwiększenia ruchu samochodowego w centrum miasta, co ma - w ocenie skarżącej - spowodować utrudnienie korzystania z nieruchomości przy ul [...], świadczą jedynie o istnieniu po stronie Spółki "A" interesu faktycznego, który nie może być utożsamiany z istnieniem interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że nawet gdyby przyjąć - jak chce skarżąca - że Spółka posiada interes prawny do skutecznego kwestionowania przedmiotowej uchwały z dnia [...] w sprawie planu miejscowego, to i tak skarga musiałaby podlegać oddaleniu. Przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wymaga bowiem, aby interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną przez niego uchwałą. Tymczasem argumenty zawarte w skardze wynikają jedynie z obaw wspólników Spółki dotyczących funkcjonowania księgarni w przyszłości, po powstaniu centrum handlowego. Zaskarżona uchwała nie tylko więc nie narusza w obecnej chwili żadnych interesów Spółki (nawet faktycznych, o których mowa wyżej), ale także nie ma pewności co do tego, że jej realizacja (czyli powstanie galerii handlowej zgodnie z planem), interesy te rzeczywiście naruszy. Obawy formułowane w tym zakresie w skardze, leżą bowiem w sferze subiektywnych odczuć wspólników Spółki i przez to nie poddają się jakiejkolwiek prawnej weryfikacji. W kontekście powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że Spółce "A" w K. nie przysługuje w niniejszej sprawie legitymacja skargowa w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej z dnia [...], podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "K. Śródmieście - Obszar I.1 - [...[ - [...] - [...]", w żaden sposób nie narusza interesu prawnego tej Spółki. Stanowisko takie powoduje zaś konieczność oddalenia skargi, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wobec powyższego ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów zawartych w skardze stało się bezprzedmiotowe.