II SA/Ke 449/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania M.K. od decyzji Wójta Gminy z [...] w sprawie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia pn.: "Budowa stacji paliw płynnych na działkach o nr ewid. [...] w miejscowości D., gm. M., pow. kielecki, woj. ś.", na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że M.K. zwrócił się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych. Kolegium podkreśliło, że planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 i 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Z kolei podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił m.in. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "u.i.ś.". Zdaniem Kolegium z przepisu tego wynika, że tryb postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uzależniony jest od podstawowego kryterium, jakim jest zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli został uchwalony. Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. Organ II instancji stwierdził, że jak wynika z zapisów § 34 ust. 2 Uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa D. na terenie gminy M., teren wnioskowanej inwestycji oznaczony numerami ewidencyjnymi działek [...] ustalony jest w tym planie jako droga krajowa główna ruchu przyspieszonego, z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację drogi publicznej klasy GP o przekroju dwujezdniowym 2x2 wraz z urządzeniami towarzyszącymi wynikającymi z przepisów ustawy o drogach publicznych oraz siecią infrastruktury odwodnienia i oświetlenia. Zatem lokalizacja planowanej inwestycji jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż plan ten przewiduje na terenie powyższych działek istnienie drogi krajowej głównej przyspieszonego ruchu, a nie przewiduje istnienia stacji paliw. Kolegium uznało, że nie ma w sprawie żadnego znaczenia podniesiona w odwołaniu okoliczność, że ustalenia planu miejscowego nie dotyczą całości terenu inwestycji, a jedynie jej części, ponieważ przeprowadziło ono analizę porównawczą, z której wynika, że jak wskazuje rysunek planu miejscowego w postaci wyrysu z planu, ustalenia planu miejscowego obejmują zdecydowaną większość powierzchni terenu inwestycji, w sposób ewidentnie uniemożliwiający realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestorskim. Podana przez wnioskodawcę lokalizacja budynku stacji oraz cała infrastruktura związana ze stacją znajduje się w obszarze planu. Uniemożliwia to pozytywne załatwienie wniosku strony, jak również uwzględnienie odwołania i ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. W ocenie organu II instancji nie ma wątpliwości, że zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie lub też wprost zakazuje jego realizacji, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko. Z tego też względu analiza wniosku w aspekcie obowiązujących w tym względzie przepisów jest prawidłowa. Organ pierwszej instancji dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego w sprawie, a powyższe udokumentował materiałem dowodowym w sposób czytelny i wyczerpujący wszystkie istotne w sprawie okoliczności. Zatem zarzut odwołania dotyczący błędnej interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zasadny i nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Mając na uwadze omawiane zapisy obowiązującego planu miejscowego Kolegium uznało, że zapisy te wyłączają możliwość realizacji na przedmiotowym terenie wskazanego we wniosku rodzaju inwestycji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zauważyło, że ostateczna decyzja SKO z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw wraz z realizacją zjazdów publicznych na drogę gminną oraz urządzeń i przyłączy infrastruktury technicznej niezbędnych do prawidłowej eksploatacji inwestycji zlokalizowanej na działkach nr [...]/3, [.../]3, [.../]3 i [.../]3 oraz działki nr [...] (zjazd z drogi gminnej) we wsi D., sama w sobie nie powoduje skutku zmiany przeznaczenia terenu. Decyzje o warunkach zabudowy mają bowiem charakter deklaratoryjny, gdyż nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Z kolei podniesiona w odwołaniu okoliczność, że decyzja z dnia 3 września 2007 r. nie została wygaszona, nie wpływa na merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia, M.K. zarzucił naruszenie: - art. 7, 77 i 80 kpa poprzez nieustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i tym samym błędną interpretację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez stwierdzenie, że planowana inwestycja jest w całości niezgodna z tym planem w sytuacji, gdy zapisy planu nie sprzeciwiają się treści decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ budowa drogi KD-GP nie będzie przebiegała w całości przez działki skarżącego; - art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 84 § 1 kpa poprzez samodzielne dokonanie ustaleń faktycznych i ocenę materiału dowodowego w zakresie różnic pomiędzy planem miejscowym, a warunkami zabudowy wydanymi dla planowanego przedsięwzięcia w sytuacji, gdy ocena taka wymagała posiadania wiadomości specjalnych, którymi dysponuje wyłącznie biegły; - art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 16 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak wygaszenia prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji, gdy odmienność ustaleń planu miejscowego od warunków zabudowy nie została do końca stwierdzona i zweryfikowana, co powoduje, że decyzja o warunkach zabudowy nadal pozostaje w mocy. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że planowana droga przebiega jedynie przez część działek, dla których obowiązują postanowienia planu miejscowego, nie ma więc przeszkód, aby na pozostałej części funkcjonowała stacja paliw. Dodał, że organ nie był uprawniony do samodzielnej weryfikacji i oceny map oraz wyrysów w zakresie ustalenia, czy planowana inwestycja wchodzi na część objętą postanowieniami planu miejscowego. Takie ustalenia może czynić tylko biegły planista lub urbanista. Ponadto ocena organu odnosi się tylko do wizualnego porównania dwóch map o zupełnie innych skalach i specyfice. Wnoszący skargę podkreślił, że Kolegium nie wzięło pod uwagę swojej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Decyzja ta cały czas pozostaje w mocy wraz ze swoimi postanowieniami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 t.j. ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U.2018.1302 t.j. ze zm.), dalej p.p.s.a. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi była decyzja utrzymująca w mocy odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia p.n. Budowa stacji paliw płynnych. Zasadniczym powodem tego negatywnego dla inwestora rozstrzygnięcia było ustalenie przez organy administracji, że planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie ustalenie natomiast w świetle art. 80 ust. 2 u.i.ś. zwalnia organ z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami oraz uniemożliwia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a przez to wyłącza możliwość realizacji na przedmiotowym terenie wskazanego we wniosku inwestora przedsięwzięcia. Zarzuty skargi zmierzały do podważenia powyższego ustalenia i wykazania, że planowana w miejscowym planie droga krajowa główna ruchu przyspieszonego, oznaczona w planie jako KD-GP, przebiega jedynie w części przez działki inwestora. Na pozostałej części tych działek bez żadnych przeszkód jest możliwe wybudowanie i funkcjonowanie stacji paliw. Ponadto inwestor uzyskał jeszcze w 2007 r. warunki zabudowy na planowane przedsięwzięcie, które nie zostały wygaszone w trybie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu, ani też nie stwierdzono ich nieważności, w związku z czym zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uprawnienia, jakie inwestor uzyskał w związku z tą decyzją, w szczególności publiczne prawo podmiotowe do żądania pozwolenia na budowę, nie mogą być naruszane. Z takimi zarzutami skargi nie sposób się zgodzić. Wbrew tym zarzutom organy administracji prawidłowo ustaliły wystarczające dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne dotyczące sprzeczności planowanego przez M.K. przedsięwzięcia mającego polegać na wybudowaniu stacji paliw płynnych na działkach nr [.../]3, [.../]3 i [.../]3 w miejscowości D., z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezrozumiały jest zarzut skargi zmierzający do wykazania, że oceny materiału dowodowego w zakresie różnic pomiędzy planem miejscowym, a warunkami zabudowy wydanymi dla wnioskowanego przez skarżącego przedsięwzięcia mógł dokonać tylko dysponujący wiadomościami specjalnymi biegły planista lub urbanista, a nie organ administracji. Jak wynika bowiem z akt sprawy, organ I instancji w piśmie z 15 maja 2017 r. zwrócił się do uprawnionego urbanisty R. K. o opinię dotyczącą zgodności lokalizacji przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a biegły ten jednoznacznie stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie może być przedmiotem realizacji na działkach nr [.../]3, [.../]3 i [.../]3 w miejscowości D., gm. M. (k. 55 akt organu I instancji). Organy obu instancji natomiast zaakceptowały to ustalenie. Należy dalej zauważyć, że SKO w Kielcach zasadnie stwierdziło, iż podniesiona w sprawie okoliczność, że ustalenia miejscowego planu nie dotyczą całości terenu inwestycji, a jedynie jej części, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Analiza porównawcza rysunku planu (k. 50 akt administracyjnych) i części graficznej decyzji z 3 września 2007 r. o warunkach zabudowy, a także dołączonych do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 3 kwietnia 2017 r. map pozwala na niewątpliwe potwierdzenie oceny urbanisty R. K., że ustalenia planu miejscowego obejmują niemal całość powierzchni terenu inwestycji, uniemożliwiając realizację tej inwestycji. Poza tym ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działek objętych wnioskiem jako całości, a nie jedynie do tej części, która w wynik realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce gruntu wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W szeregu orzeczeń dotyczących art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu wyrażono stanowisko, że "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest obszar składający się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych, a ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całych działek objętych wnioskiem (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06; z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16, z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17). W konsekwencji powyższego poglądu przeznaczenie w miejscowym planie całych działek ewidencyjnych nr [.../]3, [.../]3 i [.../]3 położonych w miejscowości D., gm. M. pod budowę drogi krajowej głównej ruchu przyspieszonego, wyklucza możliwość realizacji na jakiejkolwiek części tych działek innego zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności takiego, jakie planował skarżący. Nie był również skuteczny zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia przez rozstrzygające sprawę organy skutków wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przez M.K. przedmiotowego w niniejszej sprawie przedsięwzięcia inwestycyjnego. Relacja pomiędzy taką decyzją, a kolidującymi z jej treścią ustaleniami uchwalonego później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika z regulacji zawartej w art. 65 ustawy o planowaniu. Zgodnie z nim: 1. Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. 2. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. 3. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przytoczony przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu reguluje sytuację, gdy ustalenia uchwalonego planu miejscowego są inne niż określone wcześniej w decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji, gdy ustalenia planu w sposób odmienny od wydanej wcześniej decyzji określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma jednak charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzje te są sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest zabiegiem porządkującym (wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., II OSK 1393/15). Ustawa o planowaniu ustala prymat ustaleń planu miejscowego przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Art. 65 tej ustawy nie zawiera skutku w postaci wygaśnięcia wszystkich wydanych przed uchwaleniem planu decyzji o warunkach zabudowy. Zakłada natomiast możliwość jednoczesnego współistnienia dla danego terenu i planu i decyzji, pod warunkiem, że ustalenia planu nie są inne, niż w wydanej decyzji (wyrok WSA w Kielcach z 18 października 2017 r., II SA/Ke 487/17). Podzielając przedstawione poglądy należy stwierdzić, że przy wykazanej w sprawie ewidentnej sprzeczności pomiędzy planowanym przez M.K. przedsięwzięciem, na które uzyskał on warunki zabudowy, a ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji SKO z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przez M.K. przedsięwzięcia inwestycyjnego, nie rodzi dla skarżącego skutków prawnych istotnych w niniejszym postępowaniu, w tym w szczególności nie podważa wynikających z art. 80 ust. 2 u.i.ś. konsekwencji wskazanej sprzeczności dla możliwości uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez M.K. przedsięwzięcia. Innymi słowy; mimo nie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z [...], nie może ona w okolicznościach niniejszej sprawy wywoływać skutków prawnych w zakresie prawa inwestora do uzyskania wnioskowanej w niniejszej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przez M.K. przedsięwzięcia. Ponieważ przy tym podstawowym zagadnieniem podlegającym weryfikacji w postępowaniu administracyjnym z wniosku o wydanie ostatnio wymienionej decyzji, jest zgodność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami planu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 kwietnia 2010 r., II SA/Po 942/09), dopiero pozytywne rozstrzygnięcie powyższej, wstępnej kwestii umożliwia organowi dokonanie oceny przedłożonego wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, ze szczególnym uwzględnieniem zgodności lokalizacji inwestycji z obowiązującym planem. Ponieważ ta wstępna weryfikacja wniosku M.K. z 3 kwietnia 2017 r. okazała się negatywna, zasadnie organy obu instancji odmówiły wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia. Nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy działania podjęte przez inwestora w celu wybudowania przedmiotowej stacji paliw i uzyskane w ich wyniku: decyzja z [...] o pozwoleniu wodnoprawnym na przebudowę rowu przydrożnego drogi powiatowej (działka ewid. Nr [...]/2) poprzez wykonanie na nim przepustu pod zjazdem na działkę nr ewid. [.../]3 w miejscowości D., gmina M., decyzja z [...] określająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych w D., na działkach nr ewid. [.../]3, [.../]3 i [.../]3 oraz postanowienie RDOŚ z [...] określające warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych. Te dwa ostatnie akty nie dotyczyły przedsięwzięcia objętego obecnie rozpatrywanym wnioskiem inwestora, a ponadto zapadły jeszcze przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa D., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr [...]. Wydanie pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego innych inwestycji niż objęta zamierzeniem w niniejszej sprawie, nie może natomiast mieć wpływu na możliwość realizacji tej inwestycji, a także na możliwość uzyskania poprzedzających taką realizację aktów, w tym i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach takiego przedsięwzięcia, nawet jeśli pozwolenie wodnoprawne dotyczy obiektów mających służyć realizacji takiego docelowego przedsięwzięcia. Poza tym wyjątkiem od zasady pierwszeństwa ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, jest tylko sytuacja, w której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, co wynika z treści art. 65 ust. ustawy o planowaniu (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz LEX. Teza 2 do art. 65 ustawy o planowaniu). Wówczas pierwszeństwo ustawodawca przyznał decyzji o pozwoleniu na budowę, uwzględniając tym samym zasadę praw nabytych. Pierwszeństwo takie nie rozciąga się natomiast na pozwolenia wodnoprawne uzyskane celem późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.