II SA/Ke 454/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze sprzeciwu R. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w całości. II SA/Ke 454/19 Uzasadnienie Decyzją z dnia 4 czerwca 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania R. M. od wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy decyzji z dnia 25 kwietnia 2019 r., znak: [...] w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla osób uprawnionych, tj. W. M., w kwocie 30.396,05 zł z dalszymi odsetkami - na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło w całości decyzje organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Organ I instancji w podstawie prawnej swej decyzji wskazał m.in. art. 30 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W odwołaniu R. M. podnosił, że jest osobą bezdomną, stan zdrowia uniemożliwia mu podjęcie pacy i brak jest perspektyw na jego polepszenie. Twierdzenie, że z dochodów w wysokości 700 zł jest w stanie spłacić zadłużenie uznał za nieludzkie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na stan bezdomności wnioskodawcy, sprawa powinna być rozpatrzona jedynie w oparciu o art. 30 ust. 2 ww. ustawy. Wskazał na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie tego przepisu. Zarzucił organowi I instancji brak prawidłowych ustaleń w zakresie wydatków wnioskodawcy przeznaczonych na jego utrzymanie. Organ ten przyjął bowiem, że wydatki te wynoszą ok. 320 zł, bez wyjaśnienia, dlaczego przyjęto taką kwotę. Kolegium ustaliło, że obecnie strona płaci za pobyt w schronisku 219 zł. W ramach tej kwoty ma zapewnione wyżywienie, natomiast we własnym zakresie zaopatruje się w środki czystości. Z wyjaśnień wnioskodawcy wynika, że dodatkowo na żywność wydaje 300 zł, ponieważ posiłki w schronisku nie zaspokajają jego potrzeb. W wywiadzie środowiskowym odnotowano wydatek 100 zł na leki i leczenie. Organ I instancji ustalając miesięczne wydatki strony na kwotę 320 zł, wziął więc pod uwagę tylko koszty pobytu w schronisku i wydatki na leki. Nie uwzględnił zaś dodatkowych kosztów związanych z zakupem żywności i odzieży. Ponadto, jak wynika z odwołania, od lipca 2019 r. opłata za schronisko wynosić będzie już 550 zł. Dodatkowo, jak wynika z oświadczenia strony, w styczniu i lutym 2019 r. wydatki na leki wyniosły 400 zł. W odwołaniu strona wskazała zaś kwotę 200 zł. W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, twierdzenie organu I instancji, że strona przy stałych miesięcznych wydatkach w wysokości 320 zł posiada środki na spłatę zadłużenia, jest co najmniej przedwczesne. Organ I instancji powinien ustalić, w drodze wywiadu środowiskowego, poprzez odebranie wyjaśnień od strony, jakie konkretne stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem strona ponosi. Z akt sprawy wynika nadto, że wnioskodawca zwracał się o pomoc w formie zasiłków celowych, jednak nie zostało ustalone czy, kiedy i na jakich zasadach pomoc ta była przyznawana. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie orzeczenia o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności nie można wywieść, jak to uczynił organ I instancji, że wnioskodawca jest zdolny do podjęcia zatrudnienia. Wedle tego orzeczenia wymaga bowiem stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy, a we wskazaniach co do odpowiedniego zatrudnienia wpisano: "nie dotyczy". Przy interpretacji treści tego orzeczenia niewystarczające było sporządzenie notatki urzędowej z rozmowy z pracownikiem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności . Stosownie do art. 67 § 1 Kpa czynność ta powinna zostać utrwalona protokołem. Dalej Kolegium wskazało, że w myśl ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zaliczenie do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie wyklucza zatrudnienia u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej tylko w przypadkach przystosowania stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej ewentualnie zatrudnienia w formie telepracy. Kolegium już w swojej uprzedniej decyzji z dnia 25 czerwca 2018 r. wskazywało, że kwestia, czy wnioskodawca jest zdolny do pracy była przedmiotem oceny Sądu Okręgowego , który wyrokiem z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. VII U [...], na podstawie opinii biegłych, uznał że po marcu 2014 r. jest on całkowicie niezdolny do pracy. Również z wywiadu środowiskowego wynika, że brak jest wskazań do podjęcia jakiejkolwiek pracy. Wnioskodawca cierpi na schorzenia oczu (upośledzenie widzenia oka prawego, ślepota lewego), narządów wewnętrznych, niedosłuch, niewydolność żylną kończyn dolnych, rokowania są niepewne i możliwe jest pogłębienie zaburzeń widzenia. Zdaniem Kolegium, charakter i mnogość schorzeń wypływa niewątpliwie na ocenę możliwości zarobkowych i płatniczych. Tymczasem organ I instancji nie wyjaśnił, jakie widzi możliwości podjęcia pracy przez stronę, biorąc pod uwagę jego schorzenia, kwalifikacje i doświadczenie zawodowe. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na konieczność wyjaśnienia, dlaczego sytuacji wnioskodawcy nie można uznać za szczególny przypadek uzasadniający zastosowanie instytucji umorzenia, choćby częściowego. Wyjaśnienia także wymaga, czy organ pomocy społecznej stosował ulgi w odniesieniu do innych dłużników alimentacyjnych, jakie to były ulgi, w jakich warunkach udzielone. Należy też ustalić z wnioskodawcą, czy jest zainteresowany innymi ulgami, tj. rozłożeniem na raty, odroczeniem spłaty. Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. W sprzeciwie do tut. Sądu R. M. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 138 § 2 Kpa, w sytuacji gdy materiał dowodowy sprawy dawał wystarczające podstawy do wydania decyzji reformatoryjnej. Na tej podstawie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jest to już kolejna decyzja kasacyjna Kolegium i w ten sposób postępowanie może toczyć się w nieskończoność. Jego zdaniem materiał dowodowy wyraźnie potwierdza, że jego sytuacja jest szczególna i wyjątkowa, co oznacza, że organ powinien orzec o umorzeniu należności w całości. Jest bowiem osobą bezdomną, prawie nie widzi, cierpi na marskość wątroby, prostatę i nadciśnienie, utrzymuje się tylko z zasiłków stałego i pielęgnacyjnego, bez perspektyw na poprawę sytuacji. Do skargi dołączył kartę informacyjną z leczenia szpitalnego w dniach 14-17 maja 2019 r., z które wynika, że musi stosować zbilansowaną dietę z uwzględnieniem zasad diety cukrzycowej i bogatobłonnikowej. W rezultacie musi na żywność wydawać co najmniej 300 zł miesięcznie, ponieważ schronisko nie zapewnia diety specjalistycznej. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 Kpa oznaczałoby przeprowadzenie przez organ odwoławczy gruntownego postępowania w szerokim zakresie. Tymczasem organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji. Na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. swój udział w sprawie, na podstawie art. 8 Kpa, zgłosił prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachów Wiesława Klimontowicz, delegowana do Prokuratury Okręgowej w Kielcach. Wniosła o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "Ppsa", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e Ppsa). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 Kpa, sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 Ppsa). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym miejscu należy podkreślić, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III Ppsa jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 Kpa, pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt lub 2 Kpa. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 3011/17, II OSK 3012/17). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że problem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ II instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu art. 136 Kpa. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Innymi słowy, zasada dwuinstancyjności wymaga, aby sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2198/15). W orzecznictwie przyjmuje się, że tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. II OSK 384/18). W rozpoznawanej sprawie, w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji organ odwoławczy wskazał na naruszenie art. 7, art. 77 1 i art. 80 Kpa, przejawiające się w tym, że organ I instancji nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie wydatków skarżącego na jego utrzymanie, wziął bowiem pod uwagę tylko koszty pobytu w schronisku i wydatki na leki, nie uwzględnił zaś dodatkowych kosztów związanych z zakupem żywności i odzieży. Niewątpliwie wydanie decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2019 r., poz. 670 ze zm.), dalej jako "ustawa", wymaga ustalenia sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego. Decyzja wydawana na podstawie cyt. przepisu zapada w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie "organ może umorzyć". Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia, ale stwarza po stronie organu obowiązek wykazania, że nie ma podstaw do pozytywnego załatwienia podania strony, przy uwzględnieniu ww. przesłanek. Uwzględnienie sytuacji dochodowej i rodzinnej musi polegać na ustaleniu, czy i jakie dochody posiada dłużnik alimentacyjny, jakie ma możliwości uzyskiwania dochodów, jakie wydatki ma konieczne do poniesienia, jaka jest jego sytuacja rodzinna, czy prowadzi gospodarstwo domowe sam, czy z innymi członkami rodziny, czy i jaki ma to wpływ na budżet dłużnika (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2311/14). W ocenie Sądu, patrząc na całokształt okoliczności sprawy, organ odwoławczy uchylił się od obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, a ograniczył się tylko do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia (art. 15 Kpa). Materiał dowodowy pozwala na ustalenie sytuacji dochodowej skarżącego. Świadczą o tym takie okoliczności jak: utrzymywanie się wyłącznie ze świadczeń pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego i pielęgnacyjnego w łącznej wysokości 732,42 zł, nie pobieranie świadczeń z ZUS, zamieszkiwanie w schronisku dla bezdomnych z usługami opiekuńczymi w Hospicjum z odpłatnością 219 zł, która od lipca ma wynosić 550 zł (zmiana schroniska). Nie budzi wątpliwości także sytuacja zdrowotna skarżącego, potwierdzona złożonymi do akt zaświadczeniami lekarskimi o stanie zdrowia, a zwłaszcza treścią orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 26.11.2018 r., z którego wynika, że niepełnosprawność skarżącego ma znaczny stopień i jest określona na stałe. Zgodnie z zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, wymaga on konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innych osób w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto organy ustaliły, że w związku z licznymi schorzeniami skarżący ma zalecenie stosowania odpowiedniej diety, której nie gwarantuje schronisko, a której koszty powinien ponieść sam pensjonariusz, podobnie jak koszty zakupu odzieży, środków czystości, leków. Biorąc pod uwagę aktualne realia społeczno-ekonomiczne w Polsce, zdaniem Sądu, organ odwoławczy uwzględniając sytuację dochodową i osobistą skarżącego miał podstawy do uznania, czy jest on w stanie wygospodarować jakąkolwiek kwotę na spłatę zadłużenia. Organ odwoławczy mógł z powodzeniem poczynić w tej materii własne ustalenia, nie narażając się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wystarczyło jedynie ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy w oparciu o zasady doświadczenia życiowego. Jeśli natomiast organ odwoławczy uznał za koniecznie ustalić precyzyjnie wysokość wydatków, to nic nie stało na przeszkodzie w przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 Kpa. W literaturze przedmiotu trafnie podnosi się, że "dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie jest celem samym w sobie. Stanowi ona rodzaj systemowej gwarancji poszanowania jego rzetelności, podporządkowanej w ostatecznym rachunku idei prawidłowego załatwienia sprawy w sposób najmniej uciążliwy dla strony i bez uzasadnionej zwłoki. Znaczenie zawartego w przepisach art. 136 Kpa określenia "dodatkowe" trzeba zaś oceniać mając na uwadze konkretny stan faktyczny i prawny oraz skalę potencjalnych czynności wyjaśniających. Nawet w sytuacji ewidentnych zaniedbań organu I instancji, kwalifikowanych jako brak rozpoznania sprawy, błąd ten można naprawić w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uzupełnienie dowodów i materiału dowodowego w sprawie sprowadzałoby się do prostych, niewymagających większego wysiłku działań organu odwoławczego, a okoliczności sprawy wskazywałyby na zasadność odwołania. Za wnioskiem tym zdaje się przemawiać redakcja przepisu art. 138 § 2 Kpa, w którym użyto zwrotu "organ odwoławczy może uchylić", a nie "organ odwoławczy uchyli". Formułując w ten sposób upoważnienie do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego, przyznano organowi odwoławczemu określoną swobodę w wyborze trybu działania." (por. Z. Kmieciak, Postępowanie wstępne i wyjaśniające przed organem drugiej instancji, [w:] Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2011, Lex-el). W rozpoznawanej sprawie wystarczyło więc odebrać wyjaśnienia od wnioskodawcy, by ustalić precyzyjnie wszystkie wydatki, co nie jest czynnością skomplikowaną i wymagającą nadmiernego wysiłku, tym bardziej, że w dalszej części uzasadnienia swojej decyzji Kolegium przedstawiło argumenty świadczące wyraźnie o zasadności wniosku skarżącego. Przede wszystkim wskazało na treść powołanego wyżej orzeczenia o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności, na stałe, jak również stwierdziło, że kwestia, czy wnioskodawca jest zdolny do pracy była już przedmiotem oceny Sądu Okręgowego , który na podstawie opinii biegłych, uznał że jest on całkowicie niezdolny do pracy. Z wywiadu środowiskowego wynika zaś, że skarżący cierpi na schorzenia oczu, narządów wewnętrznych, niedosłuch, niewydolność żylną kończyn dolnych, rokowania są niepewne i możliwe jest pogłębienie zaburzeń widzenia. Wszystkie te argumenty przemawiają ewidentnie za umorzeniem należności i nie bardzo wiadomo, co organ I instancji miałby tu jeszcze wyjaśniać, czego organ odwoławczy nie mógłby rozstrzygnąć we własnym zakresie. W świetle powyższego, powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę, Kolegium dokona rozważenia aktualnej sytuacji skarżącego w aspekcie przesłanek z art. 30 ust. 2 ustawy. Jeżeli uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, uzupełni materiał procesowy przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 Kpa), może też zlecić organowi I instancji jego uzupełnienie. Podsumowując, w ocenie tut. Sądu organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, pomimo poczynienia niektórych trafnych ustaleń i uwag prawnych dotyczących uchybień po stronie organu I instancji, dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 136 Kpa, ponieważ co najmniej przedwcześnie uznał, że zakres postępowania wyjaśniającego konieczny do przeprowadzenia czyni niemożliwym wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego w drugiej instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 Ppsa.