II SA/Ke 462/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Czarnocinie z dnia 29 kwietnia 2011 r. nr VI/33/2011 w przedmiocie trybu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Czarnocinie 29 kwietnia 2011 roku działając na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 42, poz. 1591, ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej: u.p.p.r.), podjęła uchwałę Nr VI/33/2011 w sprawie trybu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego. W § 1 uchwały przyjęto tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Czarnocinie oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, których treść stanowi załącznik do uchwały. Natomiast w § 2 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy w Czarnocinie, a w § 3, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Na powyższą uchwałę Prokurator Okręgowy w Kielcach złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zarzucił istotne naruszenie prawa tj.: – art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2019.1461 j.t.), art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez określenie w § 3 wskazanej uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała ta jako akt prawa miejscowego winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; – art. 9a ust. 1 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., §137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283 j.t.) – dalej: Rozporządzenie w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 1 załącznika do uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 1 u.p.p.r.; – art. 9b ust. 1 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., §137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie i modyfikację w § 2 załącznika do uchwały treści zapisu ustawowego tj. art. 9b ust. 1 u.p.p.r.; – art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., §137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w § 3 i 4 załącznika do uchwały celów i zadań zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają do tego rady gminy; – art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 6 załącznika do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady do określenia katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Nadto dokonanie modyfikacji zapisu ustawowego poprzez wskazanie, że w skład zespołu mogą wchodzić przedstawiciele Urzędu Gminy w Czarnocinie podczas gdy nie zostali oni wskazani w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.; – art. 9c ust. 2 i 3 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., §137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 7 załącznika do uchwały dot. złożenia oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole z pominięciem treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r.; – art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez sformułowanie w § 8 załącznika do uchwały przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członków zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają do tego rady gminy; – art. 9a ust. 8 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r, §137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację w § 12 załącznika do uchwały stanowiącym, że "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem Gminy Czarnocin a podmiotami, wchodzącymi w jego skład zaś w przypadku pracowników samorządowych – wskazanych przez Wójta Gminy Czarnocin", treści zapisu ustawowego tj. art. 9a ust. 8 u.p.p.r., który określa, że przedmiotowe porozumienia winny być zawierane między wójtem a podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 lub 5 u.p.p.r; – art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., §137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz modyfikację w § 13 załącznika do uchwały wskazującym, że "Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych" z pominięciem grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.; – art. 9a ust. 7 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., §137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 16 załącznika do uchwały wskazującym częstotliwość posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.; – art. 9a ust. 14 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., §137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 22 załącznika do uchwały wskazującym częstotliwość posiedzeń grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 14 u.p.p.r.; – art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., §137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazania w § 23 i 24 załącznika do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele mogą wchodzić w skład grup roboczych, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają do tego rady gminy; – art. 9b ust. 3 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., §137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w § 25 załącznika do uchwały zadań grup roboczych, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają do tego rady gminy; W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Czarnocin uznał zasadność skargi. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że podstawę jej wydania stanowiło upoważnienie zawarte w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (por. m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 II SA/Ke 1143/19). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1922/11, pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w zakwestionowanej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne. Zaskarżoną uchwałę należy zatem zaliczyć do aktów prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r. sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2016 r., sygn. IV SA/Po 486/16). Analizowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 3 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższe wadliwości wskazują, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym w całości jej nieważnością. Ustalenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym pozwala przyjąć, że został uwzględniony najdalej idący zarzut skargi, skutkujący stwierdzeniem jej nieważności. Z tego względu odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi jest bezprzedmiotowe. Ich merytoryczna ocena nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy. Wobec powyższego konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (m.in. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.