II SA/Ke 464/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy Wiślica z dnia 28 kwietnia 2003 r. nr VII/29/03 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Wiślica oddala skargę. Uchwałą z dnia 28 kwietnia 2003 r. nr VII/29/03 Rada Gminy Wiślica uchwaliła Statut Gminy Wiślica stanowiący załącznik do przedmiotowej uchwały. W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W § 52 ust. 3 Statutu przewidziano, że w razie nieusprawiedliwionej nieobecności radnego na trzech kolejnych posiedzeniach komisji, przewodniczący komisji występuje z wnioskiem do rady gminy o odwołanie radnego ze składu komisji. Powyższy przepis Statutu zakwestionował w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w B. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zawarty w § 52 ust. 3 zaskarżonej uchwały środek dyscyplinujący nie ma podstaw w przepisach prawa, zwłaszcza tych, które zostały powołane jako podstawa prawna uchwały. W szczególności takiej podstawy nie stanowi art. 18 ust. 1 i 2 ani art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Prokuratora przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie uzasadniają w ogóle stosowania wobec radnych środków restrykcyjnych, dyscyplinarnych, w sytuacji uchylania się przez radnego od wykonywania obowiązków. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator przywołał wyrok WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 625/07, a także wyroki NSA w sprawach II SA 2197/03 oraz SA/Wr 2515/95. W orzeczeniach tych podniesiono, że zastosowanie środków restrykcyjnych wobec radnego musi każdorazowo wynikać z ustawowego upoważnienia. Mandat radnego jest bowiem mandatem wolnym, co oznacza, że reprezentuje on całą wspólnotę samorządową i ponosi odpowiedzialność jedynie polityczną przed wyborcami. Skoro więc wyborcy nie mogą ograniczać swobody radnego w wykonywaniu mandatu, to tym bardziej ani rada, ani jej przewodniczący czy komisje nie mogą dodatkowo krępować radnego bez wyraźnej podstawy ustawowej. Jedynym przewidzianym przez prawo środkiem mogącym mieć wpływ na wykonywanie mandatu radnego jest ustalenie przez radę wysokości diet w zależności od aktywności radnego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wiślica wniósł o umorzenie postepowania sądowego wskazując, że uchwałą z dnia 31 maja 2013 r. nr XXXII/269/2013 Rada Gminy Wiślica skreśliła ze Statutu kwestionowany przepis § 52 ust. 3. Jednocześnie podniesiono, że od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały do dnia skreślenia kwestionowanego przepisu, żaden radny nie został odwołany ze składu komisji Rady Gminy na jego podstawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Regulacja powyższa pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej też powoływana jako "u.s.g.", zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak wynika natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W rezultacie jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Do takiej kategorii należy zaliczyć naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę uchwalania tych aktów, jak również brak podstawy prawnej ich podejmowania (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 147). W niniejszej sprawie uprawnienie Prokuratora Rejonowego do wniesienia skargi wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz z art.5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze ( Dz.U.2011.270.1599 j.t.). Przy czym wyczerpanie toku instancji nie jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu samorządu terytorialnego przez prokuratora. Zgodnie z treścią w/w art. 5 jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu art.5 ustawy o prokuraturze jako regulacja szczególna, jest samodzielną podstawą dającą legitymację do zaskarżenia przez prokuratora uchwały samorządu terytorialnego do wojewódzkiego sądu administracyjnego i wyłącza stosowanie art.101 u.s.g. Wniesienie skargi przez prokuratora nie wymaga wobec tego poprzedzenia tej czynności wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Działalność prokuratora jako organu m.in. strzeżącego praworządności (art.2 ustawy o prokuraturze) jest oderwana od indywidualnych interesów poszczególnych obywateli. Prokurator składając skargę na uchwałę samorządu terytorialnego nie działa z uwagi na naruszenie jego własnego interesu prawnego lecz celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem ( por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 czerwca 1996r.,OPS 2/96,ONSA 1997r. nr 1,poz.1.). W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodność poglądów co do tego, że statut gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. I OSK 2296/11). Zgodnie z art. 94 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że są one aktem prawa miejscowego. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała, w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Wiślica, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g., zawiera w swej treści normy, którym należy przypisać charakter ustrojowy, generalny i abstrakcyjny. O normatywnym, powszechnie obowiązującym charakterze statutu gminy przesądzają także art. 40 u.s.g., jak i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011r. Nr 197, poz. 1172). Jest to zatem akt prawa miejscowego, a tym samym, w świetle art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, brak jest ograniczeń czasowych do stwierdzenia jego nieważności. Odnośnie wniosku organu o umorzenie postępowania z uwagi na skreślenie kwestionowanego przepisu ze Statutu Gminy Wiślica wskazać należy, iż inne są skutki prawne jakie powoduje uchylenie uchwały, czy też skreślenie konkretnego jej przepisu, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, a czym innym jest stwierdzenie nieważności uchwały. Zmiana uchwały nie powoduje uchylenia danego przepisu wstecz. Stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie, w jakim domaga się tego Prokurator, powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności uchwały od samego początku (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Istotą sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli jest legalność, a więc zgodność z prawem aktów, w związku z czym nie może budzić wątpliwości, iż w przypadku badania legalności zaskarżonej uchwały ta zgodność oceniana jest na datę jej podjęcia. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. w sprawie K 910/93 Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego (OTK 1994 r. cz. I, poz. 7). Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06, wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1459/08, wyrok z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt II OSK 758/06). Stanowisko powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się zatem bezprzedmiotowe, co oznacza, że wniosek o jego umorzenie nie mógł zostać uwzględniony. W rozpoznawanej sprawie Prokurator zakwestionował uprawnienia Rady Gminy Wiślica do odwołania radnego ze składu komisji na wniosek przewodniczącego komisji, w razie nieobecności radnego na 3 kolejnych posiedzeniach komisji. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Prawo jednostek samorządu terytorialnego do samodzielnego regulowania własnych struktur wewnętrznych wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji. Wyraźną kompetencję rady gminy do statutowego regulowania ustroju gminy, w tym organizacji i zasad działania jej organów wprowadzają: art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. Z art. 169 ust. 4 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, tak by w maksymalny sposób wypełniała ona swoje zadania. Z tego względu uzasadnione jest stanowisko, że statut może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z przepisami ustawowymi. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.s.g., rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że byt i kompetencje komisji uzależnione są od woli rady gminy, która jest samodzielna w podejmowaniu rozstrzygnięć o powołaniu lub rozwiązaniu komisji, o wyborze lub odwołaniu poszczególnych członków komisji. Wyjątek stanowią regulacje dotyczące komisji rewizyjnej i uzdrowiskowej. Według ust. 3 art. 21 u.s.g. komisje podlegają radzie gminy, stąd uznawane są za jej organy "wewnętrzne". Komisje rady tworzone są dla usprawnienia prac rady poprzez merytoryczne przygotowanie projektów uchwał rady gminy. Przez powołanie, o którym stanowi art. 21 ust. 1 u.s.g. należy rozumieć zarówno akt powołania jak i odwołania członków komisji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005 r. sygn. OSK 1268/04). Z tego względu nieuprawnione jest pozbawienie rady gminy prawa do odwołania radnego wchodzącego w skład komisji. Skoro bowiem przepis art. 21 ust. 1 u.s.g. upoważnia radę gminy do odwołania radnego będącego członkiem komisji, to tym samym stwarza temu organowi podstawę do określenia warunków, których zaistnienie umożliwia radzie skorzystanie z uprawnienia do odwołania poszczególnych członków komisji (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. II SA/Ke 455/13). W ocenie Sądu wykładnia kwestionowanego zapisu Statutu uwzględniająca jego treść oraz cel, jakim kierował się ustawodawca przewidując powołanie komisji przez radę gminy, prowadzi do wniosku, że dotyczy on kompetencji rady gminy. Uprawnienie rady gminy zarówno do powołania jak i odwołania członka komisji, przy uwzględnieniu przepisów art. 3 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g. wprowadzających kompetencję rady gminy do statutowego regulowania ustroju gminy, w tym organizacji i zasad działania jej organów, stanowi podstawę do upoważnienia przewodniczącego komisji do wystąpienia z wnioskiem o odwołanie radnego z członkowstwa w komisji. Ostateczna decyzja należeć zaś będzie do wyłącznej właściwości rady gminy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że § 52 ust. 3 Statutu Gminy Wiślica znajduje umocowanie w ustawie o samorządzie gminnym i nie narusza wskazanych w skardze przepisów art. 18 ust. 1 i 2 ani art. 21 ust. 1 i 2 u.s.g. Poglądy wynikające z powołanych w skardze wyroków sądów administracyjnych, Sąd orzekający podziela, jednak nie dotyczą one sytuacji faktycznej i prawnej jaka jest w tej sprawie. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.