II SA/Ke 466/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w składzie następującym: Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2015 r., na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. L. na rozstrzygnięcie Dyrektora Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Starachowicach z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego postanawia odrzucić skargę. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na decyzję lub inną czynność z zakresu administracji publicznej Dyrektora Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej z dnia [...], znak: [...] w sprawie postępowania konkursowego na stanowisko zastępcy dyrektora do spraw pielęgniarstwa (z zakresem obowiązków naczelnej pielęgniarki), R. L. wniósł o uchylenie lub zmianę tego aktu. Skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych oraz prawnych, który posłużył za podstawę do orzeczenia przez ww. Dyrektora, iż brak jest podstaw formalno-prawnych do stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postępowania konkursowego. Skarżący wskazał, że postępowanie to powinno zostać unieważnione, bowiem do składu komisji konkursowej zostały powołane osoby, które pozostają w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że może to budzić uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności tych osób. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie został poinformowany o tym, czy zaskarżone pismo Dyrektora Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej stanowi decyzję administracyjną, postanowienie czy inny akt prawny lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie został również poinformowany o terminie odwołania. Powyższe stanowi naruszenie art. 9 kpa. Dalej autor skargi podniósł, że błędna jest interpretacja zawarta w zaskarżonym piśmie, że "pozostawanie w stosunku prawnym i faktycznym nie jest obligatoryjnym powodem unieważnienia konkursu. Dopiero ustalenie, iż tego rodzaju okoliczność może powodować uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności osoby członka komisji konkursowej powoduje nieważność postępowania". Zdaniem skarżącego z literalnego brzmienia § 8 ust 5 rozporządzenia w sprawie sposobu przeprowadzenia konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą wynika bowiem, że postępowanie konkursowe jest nieważne w przypadku gdy do składu komisji konkursowej zostały powołane osoby, o których mowa w § 5 ust. 1. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazał, że w swoim wniosku z dnia 13 kwietnia 2015 r. (podobnie jak obecnie w skardze), skarżący zarzucał, iż członek komisji podlega bezpośrednio wybranej w drodze konkursu kandydatce, co wzbudza uzasadnione wątpliwości, co do jego bezstronności w udziale w konkursie. Ustosunkowując się do tego zarzutu organ podał, że pozostawanie w stosunku prawnym lub faktycznym nie jest obligatoryjnym powodem unieważnienia konkursu. Dopiero ustalenie prawdopodobieństwa, iż tego rodzaju okoliczność może powodować uzasadnione wątpliwości co do bezstronności członka komisji konkursowej, powoduje nieważność konkursu. Organ dodał, że kierujący PZOZ powołując określone osoby w skład komisji konkursowej odebrał od nich stosowne oświadczenia wykluczające pozostawanie w takim stosunku prawnym lub faktycznym, który mógłby powodować uzasadnione wątpliwości, co do ich bezstronności. Wynikająca zaś z umowy o pracę podległość służbowa członka komisji w stosunku do jednej z kandydatek, nie jest automatyczną przyczyną wykluczającą tę osobę z możliwości zasiadania w komisji konkursowej. Dopiero konkretne okoliczności, które mogą wskazywać na rzeczywiście uzasadnione wątpliwości co do bezstronności członka komisji, tego rodzaju skutek mogą wywołać. Dalej organ powołując się na orzeczenia NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97 i z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06 uznał, że powołanej przez kierującego PZOZ komisji konkursowej nie można przypisać cech organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa, gdyż obowiązujące przepisy prawa w taki atrybut jej nie wyposażają. Atrybutu tego nie można przypisać również dyrektorowi PZOZ, którego pozycję wyznaczają jego zadania określone głównie w ustawie o działalności leczniczej. Przepisy te zaś nie dają dyrektorowi PZOZ pozycji ani kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych, czy też innych aktów władczych. Podejmowanym przez dyrektora PZOZ czynnościom nie można zatem przypisać cech czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Takich uprawnień do działania w formie rozstrzygnięć (decyzji) nie można doszukać się wśród przepisów regulujących postępowanie konkursowe. Zatem skarga jest w ogóle niedopuszczalna. W piśmie z dnia 27 czerwca 2015 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu, skarżący podał, że skargę wniósł za pośrednictwem Dyrektora Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej uznając, iż jest to właściwy organ, który może zmienić swoją decyzję lub przekazać skargę do sądu administracyjnego. Wskazał, że w niniejszej sprawie zostały dokonane następujące czynności: 1. wniósł o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego pismem z dnia 10 kwietnia 2015 r. 2. Dyrektor odpowiedział pismem z dnia 28 kwietnia 2015 r., że nie znalazł podstaw formalnoprawnych do stwierdzenia nieważności postępowania, 3. w dniu 11 kwietnia 2015 r. złożył skargę, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia lub zmianę zaskarżonej decyzji, a zatem wniósł o zmianę decyzji. Skarżący dodał, że Dyrektor Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej nie poinformował go o środkach odwoławczych od niniejszej decyzji, ani też czy środek odwoławczy nie służy. Uznał zatem, iż w prawidłowym terminie 14 dni złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 10 kwietnia 2015 r., a następnie w terminie złożył za pośrednictwem Dyrektora skargę do Sądu. Uznał ponadto, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa znajduje się w skardze złożonej za pośrednictwem Dyrektora Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w odpowiedzi na skargę. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Katalog spraw, w których orzekają sądy administracyjne kontrolując działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają ponadto – stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. - przepisy ustaw szczególnych. Na wstępie podnieść należy, że w opinii Sądu rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 217), dalej "ustawa" i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz.U. z 2012 r. poz. 182), dalej "rozporządzenie" - mieści się w katalogu spraw wskazanych przez ustawodawcę w art. 3 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 września 2014 r. w sprawie I OSK 2030/14, wyraził bowiem pogląd, że: "Z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika domniemanie drogi sądowej oraz zakaz zawężającej wykładni przepisów gwarantujących jednostce prawo do sądu (zob. R. Mikosz, M. Zirk-Sadowski, Granice prawa do sądu administracyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2007, nr 3, s. 37). Tym samym każdy obywatel, którego prawa lub wolności zostały naruszone, ma zapewniony dostęp do sądu. Jak zauważył NSA w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 3030/13, z powyższych gwarancji konstytucyjnych wynikają określone konsekwencje dla orzekającego sądu administracyjnego. Sąd, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w sytuacji istnienia sprawy mogącej podlegać kontroli judykatury, zobowiązany jest nie tylko wyczerpująco wykazać własną niewłaściwość w sprawie, ale także w takim przypadku wskazać w uzasadnieniu orzeczenia sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Nie wolno bowiem organowi wymiaru sprawiedliwości doprowadzić do sytuacji, w której twierdzenia jednostki o naruszeniu jej praw lub wolności miałyby pozostać poza efektywną kontrolą sądową. Niedopuszczalne jest zatem odrzucenie skargi na akt lub czynność (bezczynność) ingerującą na jakiejkolwiek płaszczyźnie w prawa, wolności lub obowiązki jednostki bez wskazania, w jaki inny sposób, niż przed sądem administracyjnym, akt ten lub czynność (bezczynność) może podlegać kontroli co do zgodności z prawem. Konkretyzując tę konstatację, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odrzucenie skargi wniesionej do sądu administracyjnego jest możliwe tylko wówczas, jeżeli istnieje jasny przepis (lub przepisy) statuujący inny sąd jako właściwy, a w konsekwencji sąd administracyjny – jako niewłaściwy, w istniejącej realnie sprawie". Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej brak jest bowiem przepisów jednoznacznie wskazujących kompetencje sądu powszechnego do badania legalności rozstrzygnięcia w przedmiocie wyboru kandydata na stanowiska zastępcy dyrektora do spraw pielęgniarstwa lub rozstrzygnięcia w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego na to stanowisko. Zauważyć należy, że uznanie, że na ww. rozstrzygnięcia nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której skarżący zostałby pozbawiony możliwości weryfikacji tego rozstrzygnięcia, bowiem wobec braku roszczenia o nawiązanie stosunku pracy (skoro kandydat nie został wybrany, a więc przegrał konkurs) nieskuteczne mogłoby się okazać wszczęcie postępowania przed sądami powszechnymi (sądami pracy). Natomiast osoba wygrywająca konkurs nie byłaby zainteresowana – z oczywistych powodów – podważaniem dogodnego przecież dla niej wyniku postępowania konkursowego, nawet gdyby było ono dotknięte którąkolwiek z wadliwości wymienionych w § 8 ust. 1 rozporządzenia. Trzeba mieć także na uwadze, iż w świetle regulacji art. 49 ust. 1 - 6 ustawy zachodzi oczywista potrzeba rozróżnienia poszczególnych etapów postępowania zmierzającego do zatrudnienia pracowników w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, na stanowiskach, na których zatrudnienie wymaga wcześniejszego przeprowadzenia procedury konkursowej. W szczególności, zasadne byłoby rozróżnienie co najmniej dwóch takich etapów: 1) wybór kandydata w trybie konkursowym oraz 2) nawiązanie stosunku pracy z wybranym kandydatem i realizacja uprawnień i obowiązków wynikających z tego stosunku. Nie powinna budzić żadnych wątpliwości odmienność prawnego charakteru obu wymienionych etapów. Wszystkie czynności związane z organizacją, przeprowadzeniem konkursu oraz ewentualnym stwierdzeniem jego nieważności muszą być zaliczone do władczej sfery szeroko rozumianego "administrowania" przez podmioty, w których kompetencji leży dokonanie wymienionych czynności. Nie bez powodu postępowanie konkursowe przewidziano w odniesieniu do wyłonienia kandydatów na wskazane w ustawie stanowiska w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. Chodziło o to, aby zwłaszcza w tego typu placówkach zagwarantować – w interesie ogółu potencjalnych odbiorców usług świadczonych przez te placówki – optymalne warunki obsadzenia najważniejszych stanowisk, a więc przez osoby dające najlepszą z możliwych rękojmię należytego wykonywania obowiązków, których wykonywanie zostanie im powierzone. Realizacji tego celu niewątpliwie służy obowiązkowe postępowanie konkursowe, które już z tego choćby powodu należy zatem pomieścić w ogólnym pojęciu sprawy administracyjnej. Sąd w składzie orzekającym przychyla się do linii orzecznictwa sądów administracyjnych prezentujących pogląd opierający się na stwierdzeniu, że czynności podejmowane w toku konkursu, na podstawie i w granicach prawa, przez organ administracji publicznej (a zdaniem części judykatury – także przez powołaną przez ów organ komisję konkursową), mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do udziału w konkursie. Ogłoszenie konkursu i zgłoszenie w nim udziału przez określoną osobę nie jest źródłem powstania zobowiązaniowego stosunku prawnego pomiędzy uczestnikiem konkursu, a organem administracji publicznej lub komisją konkursową. Powstałe w związku z prowadzeniem konkursu stosunki prawne między uczestnikami konkursu, a organem administracji publicznej (i komisją konkursową), nie są oparte na równości (równorzędności) podmiotów. Sytuacja prawna uczestników konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej (oraz, jak przyjmuje część judykatury, przez komisję konkursową); (por.: postanowienie NSA z 24.04.2012 r., I OSK 857/12, CBOSA; postanowienie SN z 13.01.2000 r., III RN 123/99, OSNP 2000, nr 21, poz. 779; a także orzeczenia WSA: wyrok z 28.10.2008 r., II SAB/Ol 32/08; wyrok z 19.12.2007 r., II SA/Ke 596/07; wyrok z 06.12.2007 r., III SA/Lu 516/07; postanowienie z 08.01.2009 r., II SA/Go 689/08 – dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczność zaliczenia – z podanych wyżej powodów – do kręgu spraw administracyjnych czynności związanych z postępowaniem konkursowym organizowanym w celu wyłonienia kandydata na stanowiska wymienione w art. 49 ust. 1 ustawy, przesądza o dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności konkursu na stanowisko zastępcy dyrektora do spraw pielęgniarstwa. Przyjęcie kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie wymaga przed przystąpieniem do jej merytorycznego rozpoznania zbadania zachowania wymogów przewidzianych w art. 52 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie do art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W myśl art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują więc, że ustawodawca uzależnił dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego - w zależności od rodzaju skarżonego działania organu administracji publicznej - od wyczerpania przysługujących stronie środków zaskarżenia, bądź wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniesionej skargi jest rozstrzygnięcie Dyrektora Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej o odmowie stwierdzenia nieważności konkursu na stanowisko zastępcy dyrektora do spraw pielęgniarstwa (z zakresem obowiązków naczelnej pielęgniarki) z dnia 28 kwietnia 2015 r. Skarżący przystąpił do konkursu na to stanowisko, jednak go nie wygrał. W świetle § 15 pkt 3 rozporządzenia właściwy podmiot powiadamia pisemnie o wynikach konkursu kandydatów biorących udział w konkursie w terminie 14 dni od dnia ostatniego posiedzenia komisji konkursowej. Powyższe powiadomienie o wynikach konkursu zostało doręczone skarżącemu w dniu 13 kwietnia 2015 r. W tym też dniu skarżący zgodnie z § 8 pkt 2 rozporządzenia złożył wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego. Wniosek ten został rozstrzygnięty odmownie w dniu 28 kwietnia 2015 r., o czym skarżący został poinformowany w dniu 30 kwietnia 2015 r., co oznacza, że ten dzień uznać należy za moment, od którego zaczynał biec, wskazany w art. 52 § 3 p.p.s.a. czternastodniowy termin do wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika jednak z akt administracyjnych, a także ze skargi, odpowiedzi na nią, a przede wszystkim z pisma skarżącego z dnia 27 czerwca 2015 r., R. L. nie wezwał Dyrektora Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej do usunięcia naruszenia prawa, lecz z pominięciem tego środka złożył, za pośrednictwem tego organu, skargę do sądu administracyjnego. Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie twierdzenie zawarte w wymienionym ostatnio piśmie skarżącego z dnia 27 czerwca 2015 r., że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa znajduje się w skardze, którą złożył do WSA w Kielcach za pośrednictwem Dyrektora PZOZ. Jednym z celów regulacji przewidzianej w art. 52 p.p.s.a. jest to, aby poprzez konieczność wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dać organom administracji możliwość rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym bez potrzeby uruchamiania sądowej kontroli aktów administracyjnych. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zawarte w skardze do sądu, tego celu nie realizuje, przez co nie może być uznane za wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Odnośnie zarzutu braku pouczenia skarżącego przez organ o środkach zaskarżenia, to stwierdzić należy, że nie ma on wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Brak pouczenia nie może bowiem umożliwiać sądowej kontroli rozstrzygnięcia. Okoliczność ta może jednak stanowić podstawę do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Czternastodniowy termin do wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 par. 3 p.p.s.a., jest bowiem terminem prawa procesowego (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2011 r., I FPS 5/10 dostępny orzeczenia.nsa.gov.p.). W świetle powyższego z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a.