II SA/Ke 466/24

II SA/Ke 466/24 POSTANOWIENIE Dnia 30 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu w dniu 30 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2024 r. [...] w przedmiocie ustalenia kosztów opracowania opinii biegłego postanawia: odrzucić skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 1 lipca 2024 r. znak: [...] 2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia A. S., uchyliło w całości postanowienie Wójta Gminy M. G. z 1 marca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia kosztów opracowania opinii biegłego w prowadzonym postępowaniu w sprawie zakłócenia stosunków wodnych w wysokości 8500,00 zł brutto oraz ustalenia, że koszty te ponosi w całości A. S. właściciel nieruchomości nr ewid. [...], obręb 0009 W. - i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie organu odwoławczego wywiodła Gmina M. G.. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi nie jest jednak organ, który wydał decyzję/postanowienie w danej sprawie w pierwszej instancji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd zgodnie z którym, niedopuszczalna jest skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4, poz. 115), zaprezentowano stanowisko zgodnie z którym, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jednostka samorządu terytorialnego nie może zajmować różnej pozycji: raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Dopuszczenie do udziału jednostki samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniu, w którym organem właściwym do wydania tej decyzji jest na podstawie ustawy organ tej jednostki, budziłoby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W takim przypadku wykonywanie władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje zatem kosztem ograniczenia uprawnień samej gminy w sferze ochrony jej interesu prawnego (por. postanowienia NSA z: 5 września 2013 r., II OSK 1971/13; 2 kwietnia 2015 r., II OSK 74/15, 15 lutego 2017 r., II OSK 264/17, wyroki NSA z: 14 listopada 2012 r., II OSK 888/12, 22 listopada 2017 r., II OSK 528/16). Powyższe stanowisko znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu wskazanym w wyroku), w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji. W wyroku tym Trybunał wyraźnie wskazał, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie, jak zważył Trybunał, ma fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania. Należy także zwrócić uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, w której stwierdzono, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1445). NSA w uzasadnieniu uchwały potwierdził prawidłowość przyjętej linii orzeczniczej odmawiającej jednostkom samorządu terytorialnego prawa do występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym odwoławczym i postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy jej organ wydawał decyzję w pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że skarga Gminy M. G., której organ orzekał w niniejszej sprawie jako organ pierwszej instancji, podlega odrzuceniu. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1 - 5a. Przyczyna taka występuje między innymi w sytuacji, gdy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.