II SA/Ke 472/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Miejskiej w Małogoszczu z dnia 28 sierpnia 2009 r. nr 23/185/09 w przedmiocie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność gminy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony oddala skargę. W dniu 28 sierpnia 2009 r. Rada Miejska w Małogoszczu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., podjęła uchwałę nr 23/185/09 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy Małogoszcz oraz ich wydzierżawiania lub najmu na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub czas nieoznaczony, określając w: - § 3 ust. 4, że "Rada Miejska zwalnia z obowiązku sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości zabudowanej, jeżeli sprzedaż następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej na 10 lat, jeżeli nieruchomość została zabudowana na podstawie pozwolenia na budowę"; - § 4 ust. 2, że "wyraża się zgodę na wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość"; - § 4 ust. 3, że "wyraża się zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, w przypadku: 1) użytkowania, najmu lub dzierżawy na rzecz Skarbu Państwa lub innej jednostki samorządu terytorialnego, 2) użytkowania, najmu lub dzierżawy na rzecz samorządowych osób prawnych i samorządowych jednostek organizacyjnych, 3) użytkowania, najmu lub dzierżawy na rzecz osób fizycznych i prawnych Prowadzących działalność charytatywną, lecznicza, oświatową, naukową, badawczo rozwojową, wychowawczą lub sportowo-turystyczną na cele Rozwiązane z działalnością zarobkowa, a także organizacją pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego, 4) poprawienie warunków zagospodarowania posiadanych przez wnioskodawców nieruchomości, w tym również wynajmowanej, wydzierżawianej bądź użyczanej, jeżeli grunt stanowiący przedmiot wniosku nie może stanowić samodzielnego obszaru do zagospodarowania z uwagi na jego powierzchnię, kształt, położenie i pozwala na to jego przeznaczenie." Skargę na powyższą uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, podnosząc zarzut istotnego naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. poprzez uchwalenie zapisów, które przekraczają zakres delegacji ustawowej wynikający z tego przepisu to jest: określenie w § 3 ust. 4 sytuacji, w których dopuszczalne jest zbycie nieruchomości bez przeprowadzania przetargu w sposób zawężający do katalogu określonego w art. 37 ust. 2 u.g.n. i dokonanie tego w formie generalnej zgody na zbycie nieruchomości bez przeprowadzania przetargu oraz niezgodnie z przesłankami określonymi w art. 37 ust. 3 u.g.n. poprzez wprowadzenie w § 4 ust. 2 i ust. 3 generalnej zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania umów dzierżawy i w sposób wykraczający poza regulacje zawarte w przepisie art. 37 ust 4 w zw. z ust. 4a u.g.n. W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. ustanawia zasadę zawierania wymienionych w nim umów w drodze przetargu. Odstępstwem od tej zasady jest regulacja zawarta w zdaniu drugim ww. przepisu. Unormowanie to upoważnia bowiem radę do wyrażenia zgody w drodze uchwały na odstąpienie od obowiązku przetargowego przy zawarciu tychże umów. Sformułowanie przepisu art. 37 ust. 4 zdanie drugie u.g.n. jednoznacznie wskazuje, że uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć zawierania jedynie konkretnych umów – użytkowania, najmu lub dzierżawy, w konkretnie określonym przypadku. Użyte w art. 37 ust. 4 zdanie drugie u.g.n. sformułowanie: "mogą wyrazić zgodę" jednoznacznie wskazuje, że uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. Tym samym, w ocenie skarżącego, przedmiotem zakwestionowanej uchwały rady gminy nie mogło być ustalenie generalnych i abstrakcyjnych przypadków możliwości odstąpienia od procedury przetargowej Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 4, § 4 ust. 2 i ust. 3 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ zakwestionował argumentację Prokuratora, zwracając uwagę że przepis art. 37 u.g.n. był przez ustawodawcę wielokrotnie nowelizowany. Dopiero w ustawie z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 28, poz. 146 - art. 6) ustawodawca dodał do art. 37 u.g.n. ust. 4a, z którego wynika, że "umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy zawierane na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony zawiera się w drodze bezprzetargowej jeżeli użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą nieruchomości jest organizacja pożytku publicznego." Zmiana ta weszła w życie z dniem 12 marca 2010 r. Następna zmiana dotycząca art. 37 ust. 4a u.g.n. została wprowadzona ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 - art.59) w której treść tego przepisu otrzymała brzmienie "umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy zawierane na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony zawiera się w drodze bezprzetargowej jeżeli użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą nieruchomości jest organizacja pożytku publicznego lub użytkownikiem nieruchomości jest stowarzyszenie ogrodowe w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych". Zmiana ta weszła w życie dopiero z dniem 19 stycznia 2014 r. Reasumując organ stwierdził, że w czasie uchwalenia przedmiotowej uchwały (28 sierpnia 2009 r.) przepis art. 37 ust. 4a u.g.n. jeszcze nie obowiązywał – a zatem nie mógł być naruszony, jak to zarzuca Prokurator. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia wymagało sporne między stronami zagadnienie prawne, czy ustanowione w art. 37 ust. 4 u.g.n. – w wersji obowiązującej w dacie ukształtowania zakwestionowanych przez Prokuratora cyt. na wstępie § 3 ust. 4, § 4 ust. 2 i ust. 3 zaskarżonej uchwały – upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy lokali usługowych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, powinno nastąpić wyłącznie poprzez podjęcie uchwały jednostkowej, poprzedzającej zawarcie jednej z takich umów, czy też mogło nastąpić poprzez wydanie aktu prawa miejscowego, udzielającego organowi wykonawczemu ogólnie zgody na zawieranie takich umów w przyszłości. W dacie wydawania powyższej uchwały przepis art. 37 u.g.n. w ust. 1 stanowił, że "z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu". Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 4 u.g.n. "przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów". Tym odesłanie zawarte w ust. 4 oznaczało powinność przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy dla nieruchomości. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że art. 37 ust. 1 u.g.n. stanowił jednocześnie, że wymóg przetargu obowiązuje "z zastrzeżeniem ust. 2 i 3", przy czym: - przepis art. 37 ust. 2 u.g.n. określał przypadki zbywania nieruchomości w drodze bezprzetargowej, - przepis art. 37 ust. 3 u.g.n. zawierał upoważnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały zwalniającej z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości w określonych przypadkach. Na kanwie wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. pojawiło się zagadnienie prawne co do tego, czy w przepisie tym ustawodawca zawarł odesłanie dalsze, przewidujące odpowiednie stosowanie ust. 2 i 3, a nie tylko samego ust. 1. Rozstrzygając powyższe zagadnienie tut. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w całości podzielił stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r. o sygn. akt I SA/Wr 627/18, LEX nr 2613807, wydanym w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. W niniejszej sprawie wyrażenie zgody na odstąpienie od trybu przetargowego nastąpiło w ramach uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy Małogoszcz oraz ich wydzierżawiania lub najmu na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub czas nieoznaczony, wydanej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. – który zawiera upoważnienie dla organów gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Z kolei powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. stanowi, że podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zasady te mogły dotyczyć m.in. wydzierżawiania lub najmu nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a także przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. W kontekście stanowisk stron w toku postępowania za istotne należy uznać domniemanie legalności podjętego aktu i związanej z nim konieczności niewątpliwego wykazania jego niezgodności z prawem oraz domniemania i rozgraniczenia kompetencji organu stanowiącego i organu wykonawczego gminy w zakresie w szczególności gospodarowania mieniem komunalnym. Odnosząc podane przepisy ustawowe do zakwestionowanych unormowań zaskarżonej uchwały należy wskazać, że art. 37 u.g.n. uznawany jest za lex specialis w stosunku do art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. – na co wskazuje m. in. komentarz Ewy Bończak-Kucharczyk (wyd. 2018 r.), gdzie w części 4 powiedziano, że art. 37 ust. 4 u.g.n. nie zawiera samodzielnej regulacji pozwalającej na odstąpienie od przetargu, zaś w części 5, że błędna jest wykładnia jakoby art. 37 ust. 4 u.g.n. dotyczył wyłącznie sytuacji opisanych w ust. 2 i 3. Jak wskazano w ww. komentarzu: "tryb bezprzetargowy zawierania umów najmu i dzierżawy na czas nieoznaczony lub na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata mógł być zatem, za zgodą rady, wprowadzany także w przypadkach, o których nie ma mowy w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n.". Ten kierunek wykładni potwierdza nowelizacja art. 37 ust. 4 u.g.n. z dnia 5 listopada 2009 r. Co więcej, komentatorka, powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009 r. o sygn. akt II SA/Kr 442/09 cytuje pogląd prawny, że "możliwa jest zgoda generalna, dla wszystkich kategorii umów użytkowania, najmu i dzierżawy en bloc". Autorka wskazuje, że uchwały podejmowane w sprawach z art. 37 ust. 4 u.g.n. mają mieć charakter indywidualny. Obok orzeczeń opowiadających się za możliwością wyrażenia zgody na tryb bezprzetargowy w sposób generalny sądy administracyjne wydawały również wyroki, wskazujące na wyłączność indywidualnej formy uchwały w tym zakresie – którą to rozbieżność zaakcentowano m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dnia 27 grudnia 2018 r. o sygn. akt II SA/Wr 603/18 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 sierpnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 353/20. Istnienie w judykaturze odmiennych poglądów w powyższym zakresie uzasadnia stwierdzenie, że w dacie podejmowania zaskarżonej części uchwały wykładnia art. 37 ust. 4 u.g.n. nie była jednoznaczna. Okoliczność, że wykładnia tego przepisu była wątpliwa powoduje, że nie sposób uznać, że kwestionowana uchwała wymaga eliminacji z obrotu prawnego (por. ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2018 r. o sygn. akt I SA/Wr 627/18). W tym miejscu należy zaakcentować, że nieważność aktu prawa miejscowego, stwierdzona na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., rodzi daleko idące skutki – z mocą od daty jej podjęcia (ex tunc). Tym samym powody stwierdzenia nieważności aktu muszą być adekwatne do wagi tych skutków. Niezbędna do podjęcia takiego orzeczenia przesłanka sprzeczności z prawem oznacza naruszenie prawa powszechnie obowiązującego, przy czym niezgodność z nim musi polegać na takim naruszeniu, którego skutki stoją w opozycji do reguł prawa, stanowiąc w konsekwencji stan przeciwny od regulowanego lub dopuszczonego przepisami. W konsekwencji, przy kontroli legalności zakwestionowanej regulacji należy uprzednio ustalić – jako punkt odniesienia – obowiązujący w dacie podjęcia danej uchwały stan zgodny z prawem. Problematyczna staje się sytuacja, gdy taki modelowy stan nie jest jednoznaczny – jak ma to ma miejsce w niniejszej sprawie. Niezależnie bowiem od zasadności – bądź nie –stanowisk odnośnie wykładni art. 37 ust. 4 u.s.g. (w brzmieniu z daty podjęcia uchwały) skarżącego i organu w niniejszej sprawie i ich oceny przez sąd orzekający, faktem jest istniejąca rozbieżność wykładni tego unormowania. Skoro w dacie podejmowania skarżonej uchwały nie doszło do jednoznacznego ujednolicenia tej wykładni, to stan odpowiadający jednej z dopuszczanych interpretacji nie może zostać uznany za sprzeczny – czyli ewidentnie niezgodny – z prawem. Z tych względów, zdaniem Sądu, nie mogła odnieść skutku argumentacja skargi co do ewidentnego "istotnego" przekroczenia delegacji ustawowej przez organ stanowiący gminy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.