II SA/Ke 475/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 11 lipca 2024 r. znak: SKO.PS-80/1251/406/2024 w przedmiocie zasiłku dla opiekuna oddala skargę. II SA/Ke 475/24 Uzasadnienie Decyzją z 11 lipca 2024 r., znak: SKO.PS-80/1251/406/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania A. B. od wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce decyzji z 16 lutego 2023 r., znak: MOPR-ŚRDM.5211.9194.1.2023, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, tj. A. B., w okresie od 1 października 2013 r. do 31 stycznia 2021 r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekło o odmowie zmiany decyzji ostatecznej wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce z 25 czerwca 2014 r., znak: MOPR/81821/1/123/14 (ze zmianami) dotyczącej przyznania A. B. zasiłku dla opiekuna w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – A. B. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z 25 czerwca 2014 r. organ I instancji przyznał A. B. zasiłek dla opiekuna w związku w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, A. B., na okres od 1 października 2013 r., na stałe od 1 grudnia 2013 r. Decyzja ta została zmieniona decyzją z 1 października 2018 r., w części dotyczącej wysokości zasiłku. Wnioskiem z 16 lutego 2021 r. A. B. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad A. B. Decyzją z 12 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w wyniku odwołania od decyzji odmawiającej stronie ww. świadczenia, przyznało wnioskodawcy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na stałe, począwszy od 1 lutego 2021 r. Świadczenie było pobierane do 25 września 2021 r., tj. do dnia zgonu A. B. Wnioskiem z 15 grudnia 2022 r. A. B. wystąpił o zmianę decyzji z 25 czerwca 2014 r. w trybie art. 31 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ("u.ś.r.") i art. 155 k.p.a., podnosząc, że powinien mieć ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu wniosku organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z 16 lutego 2023 r. W odwołaniu A. B. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem strony, organ nie wziął pod uwagę treści jego wniosku, tj. o rozpatrzenie w trybie art. 31 u.ś.r. i art. 155 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji potraktował wniosek strony jako wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tymczasem powinien potraktować jako wniosek o zmianę decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Wyjaśnił, że możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. W niniejszej sprawie, skoro wniosek strony zmierzał do zmiany decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna i przyznania w jego miejsce świadczenia pielęgnacyjnego, zachodzi zmiana świadczenia, co prowadzi do naruszenia jedności przedmiotowej sprawy. W konsekwencji, zmiana decyzji nie jest możliwa. Na poparcie tego stanowiska Kolegium przywołało stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się do treści art. 31 u.ś.r. Kolegium wyjaśniło, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania decyzji zmieniającej, a wprowadza jedynie normę określającą termin wypłaty świadczenia w prawidłowej wysokości, o ile decyzja dotychczasowa zostanie wzruszona w trybie nadzwyczajnym k.p.a. W skardze do tut. Sądu A. B. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu ustalenia tego stanu zgodnie z prawdą obiektywną oraz podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes wnioskodawcy; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne odniesienie się do zarzutów i argumentacji zawartych we wniosku o zmianę decyzji; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie orzeczenia, mimo że dotknięta jest ona błędami związanymi z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów u.ś.r. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że w związku z brakiem informacji o przysługujących świadczeniach, otrzymał zasiłek dla opiekuna zamiast świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem przepisy umożliwiają stronie wybór świadczenia, a organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, a wręcz powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. Trudno sobie wyobrazić, że osoba uprawniona do świadczenia wyższego świadomie z niego rezygnuje i wyraźnie oświadcza, że wybiera świadczenie mniej korzystne. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podniósł, że ani wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym. Zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną jest dopuszczalne, o ile następuje za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżący mógł skutecznie żądać, na podstawie art. 155 k.p.a., zmiany decyzji z 25 czerwca 2014 r., na mocy której miał ustalone do 31 stycznia 2021 r. prawo do zasiłku dla opiekuna, poprzez przyznanie mu w tym okresie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki NSA: z 5 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 586/06; z 25 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1810/09). W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 może być więc dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (por. uchwała 7 sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., sygn.. II GPS 2/09). Tożsamość sprawy występuje zaś wtedy, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z 27 czerwca 2000 r., sygn. FPS 12/99). Zasadniczo art. 155 k.p.a. odnosi się więc do sytuacji, gdy zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. Jeżeli wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, skoro wniosek skarżącego, złożony w trybie art. 155 k.p.a., zmierzał do uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna i przyznania w to miejsce świadczenia pielęgnacyjnego, to w sprawie doszło do zmiany świadczenia, co oznacza naruszenie tożsamości sprawy w aspekcie przedmiotowym. Podobny cel ww. świadczeń nie zmienia faktu, że są to dwa różne świadczenia, o różnej wysokości, uwarunkowane różnymi przesłankami. Zasiłek dla opiekuna ustalany i wypłacany jest na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2024 r. poz. 246), natomiast świadczenie pielęgnacyjne stanowi jedno ze świadczeń rodzinnych przewidzianych w art. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 323 ze zm.). Okoliczność, że skarżący spełnia przesłanki przyznania obu świadczeń i chce wstecznie korzystać z uprawnienia bardziej dla niego korzystnego, nie uzasadnia zmiany przedmiotu postępowania określonego w decyzji z 25 czerwca 2014 r., tj. postępowania w sprawie przyznania zasiłku dla opiekuna (por. wyroki NSA: z 1 marca 2022 r., sygn. I OSK 1179/21; z 5 lipca 2022 r., sygn. I OSK 2636/20). Dodatkowo, w ocenie tut. Sądu tryb z art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji, które wygasły. Istotą postępowania w tym trybie jest bowiem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Przepis art. 155 k.p.a. ma zatem zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", tj. takich, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2468/14). W rozpoznawanej sprawie decyzja z 25 czerwca 2014 r. przestała obowiązywać 1 lutego 2021 r. tj. w momencie, który organ I instancji wskazał w decyzji z 15 lipca 2021 r. uchylającej decyzję z 25 czerwca 2014 r. Uchylenie decyzji z 25 czerwca 2014 r. ma ten skutek, że decyzja ta nie kształtuje już sytuacji prawnej strony. W konsekwencji, niemożliwa jest jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 12 września 2018 r., sygn.. II OSK 3351/17; z 22 czerwca 2022 r., sygn. I OSK 1154/20). W tym miejscu należy wyjaśnić, że zmiana decyzji w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., tj. w trybie właściwym do zmiany decyzji o świadczeniach rodzinnych, możliwa jest wyłącznie w odniesieniu do decyzji pozostających w obrocie prawnym i niewykonanych w całości, tj. decyzji przyznających świadczenie na czas nieoznaczony bądź decyzji, których okres zasiłkowy jeszcze się nie zakończył. Może nastąpić jedynie ze skutkiem na przyszłość, gdyż ze względu na konstytutywny charakter tej decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od jej wydania. W związku z tym nie jest prawidłowa decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2024 r., sygn. I OSK 2157/23). Wobec powyższego, z uwagi na brak tożsamości między postępowaniem w sprawie zasiłku dla opiekuna a postępowaniem w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, jak również uwzględniając okoliczność, że decyzja z 25 czerwca 2014 r. nie kształtuje już sytuacji prawnej strony, organ zasadnie odmówił zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Odnosząc się natomiast do kwestii, czy tryb z art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji związanych, to w orzecznictwie zarysowały się dwie koncepcje. Według jednej art. 155 k.p.a. może być stosowany zasadniczo tylko do decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3287/17; z 2 października 2019 r., sygn. II OSK 2507/18). Zwolennicy koncepcji drugiej wskazują, że reguła taka nie wynika z normatywnej treści art. 155 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 27 lipca 2021 r., sygn. II GSK 180/21; z 9 lutego 2023 r., sygn. II OSK 2851/21). Sąd w niniejszej sprawie opowiada się za koncepcją drugą, która aktualnie ma charakter dominujący. Wprawdzie w odniesieniu do wielu decyzji o charakterze związanym ich zmiana lub uchylenie mogą jawić się jako trudne do obrony w kontekście przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony, bądź ze względu na zagrożenie zaistnienia stanu naruszającego prawo, to jednak nie jest to wystarczająca podstawa do wywiedzenia generalnej reguły o niestosowaniu art. 155 k.p.a. do wszystkich decyzji związanych. Kontrowersja powyższa ma jednak znaczenie drugorzędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, z przyczyn wskazanych wcześniej. Przepis art. 31 u.ś.r., na który powołuje się skarżący stanowi, że jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Z oczywistych względów nie ma więc zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do poglądów NSA przywołanych w skardze, w szczególności do wyroku z 12 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 1987/15, Sąd wskazuje, że w tamtej sprawie przedmiotem zarówno decyzji pierwotnej, jak i wniosku o jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. było prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Zachodziła zatem tożsamość przedmiotu sprawy. W tym stanie rzeczy, ponieważ zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.