I OSK 1154/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 708/19 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 17 lipca 2019 r. nr PSZ.IV.8640.93.2019 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 708/19 oddalił skargę K. C. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 17 lipca 2019 r. znak: PSZ.IV.8640.93.2019 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Skarżąca w dniu 22 grudnia 1999 r. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. i na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dnia 14 grudnia 1994 r. została uznana za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku od dnia 30 grudnia 1999 r. W okresie 30 grudnia 1999 r. - 29 grudnia 2000 r. skarżąca pobierała zasiłek i podlegała ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu. W dniu 17 maja 2019 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o uchylenie wyżej wymienionych decyzji w trybie 155 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". W uzasadnieniu wniosku wskazała, że w trakcie pobierania zasiłku dla bezrobotnych podlegała jednocześnie ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (powoływanej dalej również jako "KRUS"). KRUS odmówił skarżącej uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia emerytalno-rentowego, stwierdzając brak wymaganego okresu ubezpieczenia na dzień złożenia wniosku o emeryturę. Skarżąca podniosła, że wniosek o uchylenie decyzji wydanych przez organ pierwszej instancji jest zasadny ze względu na jej słuszny interes, gdyż ich uchylenie będzie równoznaczne z koniecznością uznania przez KRUS okresu ubezpieczenia od 1999 r., a tym samym będzie jej przysługiwało prawo do emerytury rolniczej. Starosta W. decyzją z 30 maja 2019 r. nr DE.51.10.1653.221299/0002.2019.MaI, wydaną na podstawie art. 155 K.p.a., odmówił skarżącej uchylenia decyzji z 22 grudnia 1999 r. o uznaniu jej za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku oraz decyzji z 2 stycznia 2001 r. o utracie prawa do zasiłku. Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania K. C., decyzją z 17 lipca 2019 r. znak: PSZ.IV.8640.93.2019 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa. Zdaniem Sądu I instancji, kluczowe znaczenie w sprawie miało to, że celem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej ze skutkiem ex nunc (na przyszłość i w sytuacji, gdy cel decyzji nie został jeszcze całkowicie zrealizowany), nie zaś ze skutkiem ex tunc (wstecz). W ocenie Sądu I instancji, możliwość uchylenia decyzji administracyjnej w trybie art. 155 K.p.a. obejmuje wyłącznie sytuacje, gdy strona realizuje prawa z decyzji ostatecznej lub decyzja ta określa jej obowiązek w dacie wydawania decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 155 K.p.a. ma zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", a zatem takich, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany. Wymogi te odnoszące się do decyzji "nieskonsumowanej" wynikają z założenia, że art. 155 K.p.a. stosuje się wówczas, gdy uchylenie decyzji ostatecznej zmieni na przyszłość sytuację prawną strony, co do wykonywania przez nią uprawnień lub obowiązków wykreowanych wcześniej wydaną decyzją ostateczną. Niezależnie od powyższego, Sąd podzielił stanowisko organu wskazujące, że w rozumieniu art. 155 K.p.a. nie można uznać za słuszny interes strony jej dążenia do dokonania przez organ innej oceny - z punktu widzenia nowych okoliczności, które zaistniały po wydaniu decyzji ostatecznej - tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Zdaniem Sądu I instancji, odmowa przyznania prawa do emerytury przez KRUS nie może być traktowana jako słuszny interes strony w rozumieniu tego przepisu, a tym samym nie może stanowić przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Strona składając wniosek o uchylenie w trybie tego przepisu decyzji wydanych przez organ I instancji o uznaniu jej za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku oraz decyzji o utracie prawa do zasiłku znajdowała się w sytuacji, w której stan faktyczny sprawy jest odmienny w stosunku do stanu faktycznego istniejącego w dniu jej rejestracji w Urzędzie Pracy. Sąd podzielił również stanowisko organu, że status osoby bezrobotnej jak i prawo do zasiłku są uprawnieniami, które nadawane są na mocy ustawy szczególnej osobie spełniającej określone warunki, a zatem organ wydający decyzję nie może rozstrzygać sprawy w ramach luzu decyzyjnego. Jak wynika z akt sprawy skarżąca z własnej inicjatywy zgłosiła się w urzędzie pracy z intencją rejestracji oraz uzyskania statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku przysługującego bezrobotnym. Spełniała ustawowe warunki, a w związku z tym uzyskała oba te uprawnienia. Rację ma więc organ wskazując, że konsekwencją uchylenia decyzji byłoby w związku z tym odebranie możliwości stronie spełniającej ustawowe wymogi uzyskania przysługujących jej praw. Ponadto, skarżąca nie wykazała, aby podnoszony w skardze brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 K.p.a.) miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podobnie, w przypadku zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 40 § 2 K.p.a., to jest doręczania pism stronie skarżącej a nie jej pełnomocnikowi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. C. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.": 1. naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. art. 155 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zaskarżone decyzje nie kształtują sytuacji prawnej wnoszącej skargę kasacyjną, podczas gdy ich istnienie uniemożliwia przyznanie emerytury rolniczej; 2. art. 155 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że za uchyleniem decyzji nie przemawia słuszny interes wnoszącej skargę kasacyjną; 2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 zdanie pierwsze w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.u.s.a." 1. w związku z art. 155 K.p.a. polegające na uznaniu, że nie jest możliwe uchylenie decyzji objętych wnioskiem, ponieważ nie są to decyzje uznaniowe, podczas gdy z brzmienia art. 155 K.p.a. nie wynika, że decyzje związane są wyłączone z zakresu tego przepisu, 2. w związku z art. 16 K.p.a. przez uznanie, że zasada trwałości ostatecznych decyzji objętych wnioskiem stoi na przeszkodzie uchyleniu tych rozstrzygnięć na podstawie art. 155 K.p.a., 3. w związku z art. 6, 7, 8 i 9 K.p.a. przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa, co w konsekwencji mogło prowadzić do utraty zaufania wnoszącej skargę kasacyjną do władzy publicznej, 4. w związku z art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na zaniechaniu dokonania przez Sąd I instancji własnej wykładni stanu faktycznego oraz na zaniechaniu wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych, a także uchybieniu obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego, w szczególności przez nieuwzględnienie całokształtu stanu faktycznego sprawy, to jest pominięciu okoliczności, że wnosząca skargę kasacyjną nie miała świadomości skutków prawnych złożenia wniosku o przyznanie jej statusu osoby bezrobotnej, ponieważ organy administracji nie pouczyły jej o konsekwencjach takiego wniosku, to jest nie pouczyły, że status osoby bezrobotnej wyłącza ją z ubezpieczenia w KRUS, 5. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego w sytuacji, w której ta decyzja została wydana z naruszeniem procedury administracyjnej. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wnosząca skargę kasacyjną została błędnie pouczona w zakresie jej uprawnień i podjęła decyzję o rejestracji w Urzędzie Pracy, ufając przekazywanym informacjom dotyczącym możliwości łączenia świadczeń z Urzędu Pracy z wykonywaniem działalności rolniczej, a po upływie roku – również działalności gospodarczej. Bezpośrednią przyczyną złożenia wniosku o uchylenie decyzji o uznaniu za bezrobotną i o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych było dowiedzenie się, że decyzje z 1999 r. i 2001 r. spowodowały wyłączenie wnoszącej skargę kasacyjną z ubezpieczeń w KRUS. Organ rentowy wyłączył wnoszącą skargę kasacyjną z ubezpieczeń dopiero w 2019 r., z mocą wsteczną, po czym odmówił przyznania emerytury rolniczej. Prawidłowość wyłączenia z ubezpieczeń oraz odmowy udzielenia renty rolniczej jest przedmiotem postępowań sądowych toczących się przed Sądem Okręgowym w Kielcach, niemniej jednak w sprawie zasadne jest rozstrzygnięcie o prawidłowości decyzji, odmawiających uchylenia decyzji z 1999 i 2001 r. Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że należy odróżnić czas obowiązywania decyzji, to znaczy możliwość korzystania z praw przyznanych decyzją (które w okolicznościach sprawy ograniczało się do 12 miesięcy, w których było możliwe pobieranie zasiłku dla bezrobotnych) od czasu, w jakim decyzja kształtuje sytuację prawną strony. Przedmiotowa decyzja nadal wywołuje skutki, uniemożliwiając przyznanie wnoszącej skargę kasacyjną emerytury rolniczej. Uznając, że decyzje z 1999 r. i 2001 r. kształtują obecną sytuację wnoszącej skargę kasacyjną, trzeba stwierdzić, że mogą być uchylona w trybie art. 155 K.p.a. O istnieniu słusznego interesu strony przesądza okoliczność faktyczna, rozumiana jako możliwość uzyskania emerytury rolniczej, będąca skutkiem uchylenia opisanych decyzji. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesiono, że Sąd I instancji nie odniósł się merytorycznie do zarzutów skargi dotyczących możliwości stosowania art. 155 K.p.a. do decyzji związanych, a wskazał tylko, że organy administracji swoje stanowisko poparły orzecznictwem. Ponownie więc stwierdzono, że możliwość stosowania art. 155 K.p.a. w odniesieniu do decyzji związanych została potwierdzona w orzecznictwie i doktrynie, przytaczając przykłady orzeczeń oraz pogląd A. Wróbla: "nie ma znaczenia, czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, ma charakter decyzji związanej czy uznaniowej (...)" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 765). Pogląd o możliwości uchylania decyzji przyznających świadczenia obywatelom potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne również w sprawach dotyczących zasiłku dla opiekuna osoby niepełnosprawnej. Z tego względu zasada trwałości decyzji ostatecznych nie powinna być stosowana bezwzględnie. Zaznaczono, że wnosząca skargę kasacyjną działała w zaufaniu do organów administracji i informacji uzyskiwanych od urzędników, opłacała składki KRUS będąc przekonana, że podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Podleganie ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez okres co najmniej 25 lat potwierdza ostateczna decyzja Prezesa KRUS z 15 listopada 2016 r. Dopiero po złożeniu do KRUS wniosków o przyznanie świadczenia z ubezpieczenia emerytalno-rentowego Prezes KRUS wydał szereg decyzji dotyczących ustania ubezpieczenia społecznego rolników, odmowy uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia emerytalno-rentowego oraz nadpłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Pomimo tego, że wnosząca skargę kasacyjną informowała zarówno Urząd Pracy, jak i KRUS o swojej sytuacji, a w szczególności dostarczyła do Urzędu Pracy dokumenty, z których wynika, że jest rolnikiem, nie została poinformowana o skutkach złożenia przez nią wniosku o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych. Oznacza to, że oba organy prowadząc postępowania administracyjne dotyczące przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz dotyczące podleganiu ubezpieczeniom, do których to postępowań stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, rażąco naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego, wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w okresie, w którym ubezpieczona pobierała zasiłek. Podkreślono, że w szczególności, organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Gdyby K. C. miała świadomość, że zasiłek dla bezrobotnych wyłącza ją z ubezpieczeń społecznych rolników, pozbawi prawa podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników w trakcie później prowadzonej działalności gospodarczej i w konsekwencji pozbawi prawa do emerytury rolniczej, z całą pewnością nie zdecydowałaby się na jego pobieranie. Organy, nie podejmując żadnych działań przez prawie 20 lat, doprowadziły do sytuacji, w której K. C., zajmując się całe życie prowadzeniem gospodarstwa rolnego i nie mając dużej świadomości prawnej, może ponieść olbrzymią szkodę z powodu nieznajomości prawa. Odmiennie zatem niż w prawie prywatnym, w prawie administracyjnym obywatel nie powinien ponosić żadnych negatywnych konsekwencji bezczynności organów administracji, a wydawane rozstrzygnięcia powinny mieć także na celu pogłębianie zasady zaufania obywateli do Państwa. Sąd I instancji nie zbadał, czy wnosząca skargę kasacyjną miała świadomość skutków prawnych złożenia wniosku o przyznanie jej statusu osoby bezrobotnej i czy została pouczona o tego rodzaju skutkach przez organy administracji publicznej. Błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Okoliczność, że decyzja o uznaniu K. C. za bezrobotną wpływa na możliwość uzyskania przez nią emerytury rolniczej, bezsprzecznie nie może mieć wpływu na treść decyzji pierwotnej (a zatem nie mogłaby być brana pod uwagę np. w postępowaniu wznowieniowym), ale ma znaczenie przy ocenie przesłanek z art. 155 K.p.a. Jak wynika z poglądów orzecznictwa i doktryny, słuszny interes strony może wyrażać się w tym, że istnieją okoliczności faktyczne interes ten uzasadniające. NSA w wyroku z 23 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 1515/96 (niepubl., LEX nr 53442) wskazał: "Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości decyzji ostatecznej. W przeciwnym wypadku postępowanie w trybie art. 155 kpa stawałoby się konkurencyjne dla ‘zwykłego’ postępowania i byłoby w istocie niedopuszczalnym rozpoznaniem sprawy w trzeciej instancji, a taka sytuacja musiałaby być zakwalifikowana jako rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa.". Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 22 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1154/20 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. K. C. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie Poinformowany o wniosku wnoszącej skargę kasacyjną, Wojewoda Świętokrzyski wskazał, że posiada możliwości techniczne uczestnictwa w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Z tego względu, zarządzeniem z 8 kwietnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej wyznaczył rozprawę zdalną na dzień 22 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna powołuje się na obie podstawy kasacyjne, a zatem rozważenia w pierwszej kolejności wymaga zasadność zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 w związku z art. 133 §1 zdanie pierwsze w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., w związku z wymienionymi w skardze kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 155, art. 16, art. 6, 7,8, 9, art. 77 § 1 i art. 80. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że może on być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Wyrok wydany w niniejszej sprawie natomiast poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. zaakceptowanie przez Sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., II FSK 419/07). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd I instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09). Sąd I instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, uwzględniając dokumenty wskazywane przez skarżącą, w tym decyzje KRUS z 17 kwietnia 2019 r. o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu. Chybione okazały się również zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. W kwestii naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd I instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Przepis art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. reguluje kognicję sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, co do zasady pod względem zgodności z prawem. Niepodobna dowodzić, aby w niniejszej sprawie przepis ten naruszono, gdyż Sąd I instancji zastosował się adekwatnie do tej regulacji, skoro był właściwy do kontroli legalności zapadłych w sprawie decyzji i tej kontroli dokonał. Innym zagadnieniem jest jej wynik, który nie może być podważany w ramach tego zarzutu. Pominięcie, czy odmienna ocena argumentacji strony, nie uzasadniają zarzutu naruszenia przepisu ustrojowego, jakim jest omawiany przepis. Oznacza to, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 §1 zdanie pierwsze w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., nie jest możliwe zwalczanie stanowiska Sądu I instancji o stosowaniu art. 155 K.p.a. do decyzji związanych, sposobu rozumienia przez Sąd I instancji zasady trwałości decyzji w sytuacji wniosku o zmianę decyzji ostatecznej, zasadności naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej, czy prawidłowości ustaleń stanu faktycznego. Przedstawione w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku okoliczności nie mogły być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Pominięcie, niektórych okoliczności sprawy (w tym, jak wskazuje skarga kasacyjna, świadomości skarżącej co do skutków prawnych złożenia wniosku o przyznanie statusu osoby bezrobotnej i braku pouczenia ze strony organów administracyjnych w tym zakresie), czy niektórych dowodów znajdujących się w aktach sprawy, nie stanowi także naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., lecz może stanowić naruszenie regulacji odnoszących się do oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), i zarzut ten powinien być postawiony w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym P.p.s.a., stosownym przez Sąd I instancji. Niezależnie jednak od sposobu sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu, którym skarżąca usiłuje zwalczać ustalenia stanu faktycznego, to odnotowania wymaga, że zarzucając Sądowi I instancji uchybienie obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego, skarżąca nie wyjaśniła w czym konkretnie wskazane naruszenia przepisów się objawiały. Jedyną konkretną okolicznością powołaną w skardze kasacyjnej jest okoliczność braku świadomości skarżącej co do skutków prawnych złożenia wniosku o przyznanie statusu osoby bezrobotnej i brak pouczenia przez organy o tych skutkach, co skutkowało naruszeniem zasady zaufania do organów administracyjnych. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, należy podzielić jednak stanowisko organu odwoławczego, że urzędy pracy zostały powołane do realizacji zadań określonych w przepisach dotyczących przeciwdziałaniu bezrobociu i nie można im przypisać prawnego obowiązku informowania strony o wszelkich konsekwencjach prawnych związanych ze statusem bezrobotnego. Jeśli zaś chodzi o zasadę zaufania strony do organów administracyjnych, jej naruszenia strona powinna upatrywać raczej nie tyle w postępowaniu organu, który wydał decyzje objęte wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 K.p.a., ile w postępowaniu KRUS, który – jak podaje skarżąca - mając wcześniej wiedzę o zarejestrowaniu się przez skarżącą jako osoba bezrobotna i pobieraniu przez nią zasiłku dla bezrobotnych, podjął działania i stwierdził ustanie ubezpieczenia rolniczego wobec skarżącej dopiero po kilkunastu latach. Wobec nieskuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął za w pełni miarodajny stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji. Nie można było również podzielić zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna upatruje naruszenia art. 155 K.p.a. w niewłaściwym zastosowaniu polegającym na uznaniu, że zaskarżone decyzje nie kształtują sytuacji prawnej skarżącej, podczas gdy ich istnienie uniemożliwia przyznanie emerytury rolniczej, a także niewłaściwym zastosowaniu polegającym na uznaniu, że za uchyleniem nie przemawia słuszny interes skarżącej. Przy czym z argumentacji towarzyszącej powyższemu zarzutowi wynika, że autor skargi kasacyjnej w istocie kwestionuje sposób rozumienia art. 155 K.p.a. w kontekście skutków prawnych decyzji objętych wnioskiem o uchylenie i słusznego interesu strony przemawiającego za uchyleniem decyzji. Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Sąd I instancji przyjął, że kluczowe znaczenie w sprawie ma to, że celem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej ze skutkiem na przyszłość. Przy czym Sąd I instancji - wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej – nie przyjął za prawidłowe stanowiska organów obu instancji w zakresie wyłączenia trybu z art. 155 K.p.a. w odniesieniu do decyzji związanych (uchylenia decyzji związanych). Wprawdzie poglądu tego Sąd nie rozwinął w uzasadnieniu wyroku, jednak nie ma to wpływu na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki wyraźnie podkreślił bowiem, że możliwość uchylenia decyzji administracyjnej w trybie art. 155 K.p.a. obejmuje wyłącznie sytuacje, gdy strona realizuje prawa z decyzji ostatecznej lub decyzja ta określa jej obowiązek w dacie wydawania decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Sąd zaakcentował, że decyzja wydawana w tym trybie jest decyzją konstytutywną, a nie decyzją deklaratoryjną. Z tym stanowiskiem Sadu I instancji należy zgodzić się. Uzupełniająco należy dodać, że istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest więc prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09, w którym stwierdzono, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory). Jak podaje M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel w Komentarzu aktualizowanym do Kodeksu postępowania administracyjnego (publ. LEX/el. 2022), rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (uzasadnienie uchwały NSA (7) z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSA WSA 2010/1, poz. 4). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (uchwała NSA w Warszawie (7) z 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1, poz. 7; wyrok NSA w Warszawie z 29 kwietnia 1998 r., IV SA 1061/96; wyrok NSA w Warszawie z 20 stycznia 1999 r., III SA 6434/97). W uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, przyjęto, że "ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego stosunku administracyjnoprawnego. W wypadku stosowania art. 155 K.p.a. regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. W związku z tym należało uznać, że jeżeli wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. W wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 K.p.a. zostałaby istotnie ograniczona". W konkluzji sąd uznał, że "dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym". Zagadnieniem intertemporalnym jest kwestia dopuszczalności zastosowania art. 155 K.p.a. w odniesieniu do decyzji ostatecznych wydanych w stanie prawnym, który nie obowiązuje w dniu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego lub wydania nowej decyzji. W orzecznictwie sądowym za utrwalony należy uznać pogląd, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 (oraz art. 154) jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana (wyrok NSA w Warszawie z 27 września 2002 r., III SA 330/01, OSP 2004/9, poz. 111, z glosą K. Celińskiej-Mysław). Zgodnie z wyrokiem NSA z 30 września 2008 r., I OSK 1504/07, na podstawie art. 155 K.p.a. nie można zmienić decyzji, która została wydana według przepisów aktualnie już nieobowiązujących i jeżeli ustalenie nowych praw lub obowiązków dla strony miałoby wynikać z takich przepisów już nieobowiązujących. Należy przy tym podkreślić, że ustalenie, czy przepis, na podstawie którego wydana została decyzja ostateczna, nadal obowiązuje (decyzja walidacyjna), jest złożonym problemem interpretacyjnym, w którym bierze się pod rozwagę nie tylko formalny akt derogacji takiego przepisu, lecz także w szczególności odnośne unormowania przepisów przejściowych zawarte w akcie derogującym czy skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności lub niezgodności przepisu z Konstytucją (por. Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza i funkcje, red. J. Mikołajewicz, Warszawa 2015, passim; M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, passim). Por. w tym kierunku wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., I OSK 2254/14, OSP 2018/9, poz. 96, z glosą Z. Kmieciaka: "To obowiązywanie przepisów prawnych powinno być rozumiane nie tylko jako pozostawanie aktu normatywnego w obrocie prawnym bądź jego wyeliminowanie przez uchylenie w drodze procesu ustawodawczego. Konieczne jest, dla ustalenia tożsamości sprawy, zbadanie zachowania ciągłości regulacji prawnej w przypadku zmiany przepisów. Ciągłość ta może wynikać z unormowań zawartych w przepisach przechodnich i końcowych nowych aktów prawnych". Zasadnie też Sąd I instancji odwołał się do poglądu wypracowanego na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że przepis art. 155 K.pa. nie ma zastosowania do decyzji, które wygasły (zob. wyrok SN z 26 listopada 2012 r., III SK 7/12, LEX nr 1267167, w którym zaznaczono, że decyzja o zatwierdzeniu taryfy dla przedsiębiorstwa energetycznego jest decyzją administracyjną "okresową", która wygasa z ostatnim dniem okresu, na jaki została zatwierdzona taryfa. W konsekwencji zmiana takiej decyzji po upływie okresu, na jaki zatwierdzono taryfę, nie jest możliwa). Przepis art. 155 K.p.a. ma zatem zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", takich, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany (por. także wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., II OSK 2468/14, w którym przyjmuje się, że: "Zastrzeżenie terminu w decyzji ma ten skutek, że po jego upływie decyzja wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony. Skoro zatem po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 K.p.a."). W przypadku decyzji przyznających jakieś uprawnienie ograniczonych terminem wskazuje się, że wraz z upływem terminu tracą one moc obowiązującą, nie podlegają egzekucji administracyjnej i nie mogą wówczas być już uchylane lub zmieniane w trybie art. 155 K.p.a. (por. wyrok NSA z 12 września 2018 r., II OSK 3351/17, wyrok NSA z 17 września 2009 r., II OSK 1406/08). Wobec powyżej przywołanych poglądów, prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że decyzje z 22 grudnia 1999 r. o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku oraz z 2 stycznia 2001 r. o utracie prawa do zasiłku, nie określają już sytuacji prawnej ich adresatki w znaczeniu przyznania uprawnia lub nałożenia obowiązku, a w związku z tym niemożliwe staje się ich uchylenie przy zastosowaniu art. 155 K.p.a. Sformułowanie zawarte w art. 155 K.p.a. "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo" oznacza, że określone w tej decyzji uprawnienie lub obowiązek musi kształtować sytuację strony w dacie dokonywania jej uchylenia. Nie można zatem uchylać decyzji w sytuacji, gdy decyzja nie kształtuje już sytuacji prawnej strony. Odnośnie zaś do rozumienia art. 155 K.p.a. w kontekście określenia "słuszny interes strony", to Sąd I instancji przyjął, że nie można uznać za "słuszny interes strony" jej dążenia do dokonania przez organ oceny - z punktu widzenia nowych okoliczności, które zaistniały po wydaniu decyzji ostatecznej - stanu faktycznego sprawy, który był przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Odmowa przyznania prawa do emerytury przez KRUS nie może być traktowana jako słuszny interes strony w rozumieniu tego przepisu. Określenie "słuszny interes strony" rozumieć należy właśnie tak, jak podał to Sąd Wojewódzki (nie jako subiektywną chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), czyli wyłącznie jako interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony organu państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Nadto "słuszny interes strony" nie jest pojęciem tożsamym ze słusznym interesem obywateli, o którym mowa w art. 7 K.p.a. Słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 K.p.a. należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 lutego 2022 r., II SA/Go 810/21). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.