II SA/Ke 521/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 roku sprawy ze skargi Wójta Gminy Mirzec na uchwałę Rady Powiatu w Starachowicach z dnia 29 marca 2012r. nr XVIII/144/2012 w przedmiocie wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy radnemu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Powiatu Starachowickiego na rzecz Gminy Mirzec 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Powiatu w Starachowicach uchwałą nr XVIII/144/2012 z dnia 29 marca 2012 r., wydaną na podstawie art. 22 ust 2 ustawy o samorządzie powiatowym, w związku z art. 42 § 1 ustawy Kodeks Pracy z dnia 26 czerwca 1974 r., nie wyraziła zgody na wypowiedzenie warunków pracy radnemu Rady Powiatu w Starachowicach P. L., o co wnioskował Wójt Gminy Mirzec. W uzasadnieniu Rada wskazała, że Wójt Gminy Mirzec pismem z dnia 12 marca 2012 r. wniósł o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy pracownikowi Urzędu Gminy w Mircu P. L.. Wypowiedzenie warunków pracy dotyczyło zmian wynikających z zarządzenia Wójta Gminy Mirzec z dnia 15 lutego 2012 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy Mirzec. Dalej Rada podała, że w dniu 29 marca 2012 r. podczas obrad XVIII sesji radni Rady Powiatu w Starachowicach zostali zapoznani z treścią ww. pisma Wójta Gminy Mirzec. Następnie wysłuchali wyjaśnień radnego P. L., z których wynikało, iż wraz z objęciem mandatu radnego pojawiły się jego problemy w pracy, których nigdy wcześniej nie miał. Po wysłuchaniu wyjaśnień radni nie wyrazili zgody na wypowiedzenie warunków pracy ww. radnemu. W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wójt Gminy Mirzec, domagając się stwierdzenia jej nieważności, zarzucił naruszenie art. 22 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 2 i 7 Konstytucji. Strona skarżąca wskazała, że z uzasadnienia uchwały nie jest możliwe nie tylko poznanie motywów, którymi kierowała się Rada przy podejmowaniu tej uchwały, ale również podjęcie z tymi motywami jakiejkolwiek polemiki. Uzasadnienie to jest bowiem lakoniczne i można z niego jedynie dowiedzieć się, że wniosek Wójta Gminy Mirzec o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy radnym R. N. i P. L. został podczas obrad XVIII sesji Rady Powiatu w Starachowicach odczytany, tak że radni wiedzieli jakie powody kierowały pracodawcą przy powzięciu zamiaru zmiany radnemu P. L. warunków pracy oraz, że powody te nie są związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, a mają charakter czysto organizacyjny. Następnie wysłuchali wyjaśnień radnego P.L., z których wynikało, że "wraz z objęciem mandatu Radnego Rady Powiatu nastąpiły Jego problemy w pracy, których nigdy wcześniej nie miał". Po wysłuchaniu wyjaśnień radni nie wyrazili zgody na wypowiedzenie radnemu warunków pracy, o co wnioskował Wójt Gminy Mirzec. Skarżący podkreślił, że w uzasadnieniu brak jest precyzyjnego wskazania, o jakiego rodzaju "problemy w pracy" po objęciu mandatu radnego chodzi i na czym te rzekome "problemy w pracy" radnego polegają. Autor skargi zauważył, że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania rodzi po stronie organu władzy publicznej, którym jest Rada Powiatu Starachowickiego obowiązek precyzyjnego i jednoznacznego motywowania podejmowanych rozstrzygnięć. Dodał że nie wiadomo, czy podstawą podjęcia uchwały była sytuacja obligatoryjna z przepisu art. 22 ust. 2 zdanie drugie ustawy o samorządzie powiatowym, czy też inne zdarzenie. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Starachowicach wniosła o jej oddalenie. Rada wskazała, że uchwała Nr XVIII/144/2012 została podjęta w dniu 29 marca 2012 r. na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i nie narusza art. 22 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym jak wskazuje strona skarżąca, bowiem ust. 5 w art. 22 tejże ustawy nie występuje. Skarżona uchwała nie narusza też art. 2 i art. 7 Konstytucji, a wszelkie czynności formalnoprawne związane z jej podjęciem przez Radę są zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej w skrócie p.p.s.a., obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na wstępie podnieść należy, że nie było w sprawie kwestionowane, że zostały spełnione warunki formalne do wniesienia skargi, gdyż jej złożenie poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które skarżący skierował do Rady Powiatu w Starachowicach w dniu 16 kwietnia 2012 r. Następnie po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi od organu, w terminie skierował skargę do Sądu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), stanowiący że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której jest członkiem. W zdaniu drugim przepis ten stanowi, że rada powiatu odmówi wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, jeżeli podstawą jego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z mocy art. 42 § 1 kodeksu pracy przepis ten stosuje się również odpowiednio do wypowiedzenia wynikających z umowy warunków pracy i płacy. Powyższa regulacja uniemożliwia więc w okresie pełnienia funkcji radnego powiatu, rozwiązanie stosunku pracy bądź jego wypowiedzenie, jak również wypowiedzenie wynikających z umowy o pracę warunków pracy, bez zgody właściwego organu. Jednocześnie z analizy przepisu wynika, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawione są uznaniu rady powiatu. Uznanie pozostawione radzie powiatu nie jest dowolne w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, albowiem wówczas rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2007 r., sygn. III PK 36/07, LEX Nr 375679, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. II OSK 194/06, z dnia 18 września 2008 r., sygn. II OSK 952/08 dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W pozostałych przypadkach przepis art. 25 ust. 2, ani żaden inny przepis ustawy o samorządzie powiatowym nie określają warunków czy kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada powiatu przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowie. Warto zauważyć, że w orzecznictwie podkreśla się, że motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Motywy zajętego stanowiska rady muszą zatem wynikać z treści uzasadnienia uchwały, mimo że formalnie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony. Można go natomiast wyprowadzić w drodze wykładni systemowej i celowościowej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007/2/48). W każdej z przedstawionych powyżej sytuacji o motywach, jakimi kierowała się rada można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada powiatu udzieliła względnie odmówiła udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Taki też pogląd (dotyczący wprawdzie rady gminy, ale ze względu na zbieżność uregulowań tej materii w ustawie o samorządzie gminnym i powiatowym mający także zastosowanie w niniejszej sprawie) wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 1124/05, z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. II OSK 1747/08, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, które to stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zgodzić należy się z zarzutem skargi dotyczącym naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji. Powszechnie bowiem przyjmuje się, że w demokratycznym państwie prawa, jakim z mocy art. 2 Konstytucji jest Rzeczypospolita Polska, nie istnieje kategoria "swobodnego uznania" administracji. Każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Zatem również kompetencja rady powiatu do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Zgodnie zaś z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie każdego aktu, w tym uchwały, pozwala na zweryfikowanie jego prawidłowości. Nawet bowiem w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała odmawiająca takiej zgody stanowi nadużycie prawa i przez to narusza chociażby art. 8 Kodeksu pracy (por. A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, PiZS 1992 r., z. 7, wyrok NSA z dnia sygn. II OSK 723/10 dostępny w internecie j. w.). Dodatkowo wskazać trzeba, że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest także elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Brak uzasadnienia uchwały w konkretnym przypadku jest sprzeczny z zasadą praworządności, ogranicza możliwość stwierdzenia, czy wszystkie ważne kwestie zostały rozważone. Nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny legalności wydanego aktu, jeśli nie są znane przesłanki podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1074/10 dostępny w internecie j. w.). Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że w krótkim i lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Powiatu w Starachowicach ograniczyła się do podania, że Wójt Gminy Mirzec wystąpił z wnioskiem o podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, zacytowania art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i wskazania, że wysłuchano wyjaśnień radnego, z których wynikało, że po objęciu mandatu nastąpiły jego problemy w pracy, których wcześniej nie miał. Z przytoczonych skąpych wywodów nie można jednak ustalić jakie konkretnie powody skłoniły skarżącego do rozwiązania stosunku pracy z radnym, nadto brak precyzyjnego opisania problemów, które pojawiły się w pracy radnego po objęciu przez niego mandatu i wskazania czy faktycznie miały one związek z jego objęciem. W efekcie nie zostały wyjaśnione motywy, którymi kierował się organ nie wyrażając zgody na wypowiedzenie radnemu P. L. warunków pracy. Świadczy to o podjęciu zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy samorządzie powiatowym. Brak wyjaśnienia motywów, którymi kierował się organ nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy zaskarżona uchwała nie stanowi nadużycia prawa. Należy dodać, że późniejsze wyjaśnienie tych motywów nie może odnieść skutku, skoro ocena legalności zaskarżonej uchwały dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego jaki istniał w dacie jej podjęcia. Uznając zatem, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu w Starachowicach została podjęta bez wyjaśnienia kluczowej dla sprawy kwestii powodów rozwiązania z radnym stosunku pracy, a więc z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, należało stwierdzić jej nieważność w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając skargę Sąd zastosował art. 152 p.p.s.a. i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.