II SA/Ke 532/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Rady Gminy w Obrazowie z dnia 28 marca 2017 r. nr XXXIV/179/2017 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Obrazowie w dniu 28 marca 2017r. podjęła uchwałę nr XXXIV/179/2017 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Obrazów w 2017 roku. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446, poz. 1579, 1948) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 856 ze zm.). W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Prokuratury Rejonowej w Sandomierzu wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości wobec rażącego naruszenia prawa, tj.: - art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez bezpodstawne nie zaliczenie uchwały do aktów prawa miejscowego i tym samym nie skierowanie jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym albowiem w § 3 zaskarżonej uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, - art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w § 4 załącznika do uchwały konkretnego podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt oraz braku określenia dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu dostarczenia do schroniska i niewskazania kto będzie za nie odpowiedzialny, - art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez zawarcie w § 4 pkt 2 załącznika do uchwały postanowień przekraczających granice upoważnienia ustawowego i wprowadzenie obwarowania związanego z odłowieniem zwierząt posiadających właścicieli, poprzez nałożenie na tychże właścicieli obowiązku uregulowania poniesionych kosztów odłowienia zwierzęcia, związanych z jego wyłapaniem i utrzymaniem, - art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w § 8 załącznika do uchwały konkretnego lekarza weterynarii mającego dokonywać usypiania ślepych miotów. Uzasadniając swe stanowisko prokurator podniósł, że przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego ponieważ zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, a tym samym powinna zostać ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku wiąże się z istotnym naruszeniem prawa skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej. Dalej prokurator wskazał, że uregulowania zawarte w § 4 i 8 załącznika do zaskarżonej uchwały nie wypełniają upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 3 i 6 ustawy o ochronie zwierząt, nie wskazuje się w nich bowiem adresu konkretnego podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt i konkretnego lekarza weterynarii mającego dokonywać usypiania ślepych miotów. Zawarcie konkretnych umów we wskazanych zakresach musi następować przed podjęciem uchwały – tak, aby w uchwale móc zawrzeć wskazanie konkretnych placówek i podmiotów. Rada gminy zobowiązana jest do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, wyczerpujący i bardzo konkretny. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności uchwały w całości. Prokurator krytycznie odniósł się także do treści § 4 pkt 2 uchwały, w którym nałożono na właścicieli zwierząt obowiązek uregulowania poniesionych kosztów odłowienia zwierzęcia, transportu, przechowywania i ewentualnego leczenia. Zapis ten zdaniem skarżącego został zamieszczony w uchwale nie tylko bez podstawy prawnej, ale wręcz wbrew brzmieniu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z tym przepisem koszty realizacji programu ponosi gmina. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w związku z jej uwzględnieniem w całości. Na sesji Rady Gminy w Obrazowie w dniu 16 sierpnia 2017r. została bowiem podjęta uchwała nr XXXIX/203/2017 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Obrazów w 2017 roku, w której Rada Gminy w Obrazowie uznała w całości skargę Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu. Uchwała ta zostanie niezwłocznie przekazana do opublikowania w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności należy podnieść, że za niezasadny należało uznać argument podniesiony w odpowiedzi na skargę - jako mający skutkować jej oddaleniem - w postaci podjęcia przez Radę Gminy w Obrazowie uchwały w dniu 16 sierpnia 2017r. kolejnej uchwały o nr XXXIX/203/2017 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Obrazów w 2017 roku, w której to uchwale wyeliminowano uchybienia, o jakich mowa w analizowanej wyżej skardze Prokuratora. Zauważyć należy, iż zaskarżenie uchwały samorządu terytorialnego przez Prokuratora ma na celu stwierdzenie jej nieważności ex tunc. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Jak już wskazano wyżej, kontrola sądowa polega na ocenie legalności aktu prawa miejscowego i dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia aktu. Kontrola ta, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ. LEX nr 327767). W uchwale z dnia 14 września 1994r. W 5/94 OTK 1994, nr 2, poz. 44 Trybunał Konstytucyjny - dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. - przyjął, że przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały (por. glosę aprobującą do tej uchwały P.Tuleji, Monitor Prawniczy 1995, nr 5, s.141). Wskazana konstatacja powoduje konieczność podjęcia dalszych, merytorycznych rozważań, co do słuszności zarzutów postawionych w skardze. Zasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1532), dalej jako u.o.a.n., zgodnie z którym akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego w dzienniku urzędowym wynika z treści art. 2 ust. 1 u.o.a.n. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nie promulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Akty normatywne niepublikowane nie wchodzą w życie zatem nie wiążą podmiotów do których zostały skierowane. Przy czym nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z 3 listopada 2010r., sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2016r., sygn. IV SA/Po 486/16). Zaskarżona w niniejszym przypadku uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który zgodnie z w/w regulacjami podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego mają charakter generalny i abstrakcyjny, tzn. nie są rozstrzygnięciami indywidualnymi (określają dane identyfikujące adresata, a nie opis jego cech) i nie odnoszą się do konkretnego, jednokrotnego zachowania. Nie oznacza to jednak, że każdy akt prawa miejscowego musi obejmować swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Może być adresowany do określonej kategorii podmiotów. Wystarczy przy tym aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016r., sygn. II OSK 221/16, opubl. Lex nr 2066405). W wyroku z dnia 24 maja 2017r., sygn. akt II OSK 725/17, opubl. Lex nr 2334602, Naczelny Sąd Administracyjny wprost przyjął, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Stanowisko to znajduje w pełni zastosowanie w niniejszym przypadku. Z powyższych powodów, mając na względzie fakt, że zaskarżona uchwała nie podlegała ogłoszeniu, co było bezsporne i wynika z treści jej § 3, zgodnie z którym wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, należało stwierdzić nieważność tej uchwały w całości. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, za zasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 856 ze zm.), dalej jako ustawa o ochronie zwierząt, polegający na zawarciu w § 4 pkt 2 załącznika do uchwały postanowienia dotyczącego nałożenia na właścicieli zwierząt obowiązku uregulowania poniesionych kosztów wyłapania i utrzymania zwierzęcia. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Brak jest przepisu upoważniającego radę gminy do obciążenia właściciela zwierzęcia jakimikolwiek kosztami wynikającymi z uchwalonego programu, w tym kosztów wyłapania i utrzymania zwierzęcia. Jak trafnie podnosi skarżący, art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt wprost stanowi, że koszty realizacji programu ponosi gmina. Przekroczenie upoważnienia ustawowego w powyższym zakresie powodowało zatem konieczność uznania istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności także w zakresie samego § 4 ust. 2 załącznika do uchwały. Zasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3 i 6 ustawy o ochronie zwierząt, polegające na niewskazaniu w zaskarżonej uchwale podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt oraz braku określenia dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu dostarczenia do schroniska i niewskazania kto będzie za nie odpowiedzialny, a także lekarza weterynarii mającego dokonywać usypiania ślepych miotów. Organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. Stosownie do art. 11a ust. 4 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt, realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 powołanej ustawy, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Dokonując analizy przywołanych przepisów nie może budzić wątpliwości konieczność wskazania w uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania wymienione w programie. Wykładnia celowościowa przepisu art. 11a ustawy, który należy interpretować w powiązaniu z jej art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w tym przypadku wskazanie podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt, określenie dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu dostarczenia do schroniska, wskazanie kto będzie za nie odpowiedzialny, jak również wskazanie konkretnego podmiotu celem zapewnienia realizacji usypiania ślepych miotów (por. m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017r., II SA/Bd 1255/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016r., II SA/Kr 398/16). Ponieważ zatem, jak wynika z powyższych rozważań, zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. ----------------------- II SA/Ke 532/17 8 II SA/Ke 532/17 1