II SA/Ke 637/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia aktu własności ziemi oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia G. S., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 31 marca 2015r. znak: GN.0717a.2.2015 o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy w dniu 2 sierpnia 1976r. dla J. S. - udział 1/2 i M. J. - udział 1/2 na nieruchomości wraz z zabudowaniami, oznaczoną jako działka nr [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ powołał się na art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1982r. nr 11, poz. 81 ze zm.) oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004r. nr 208, poz. 2128 ze zm.), zgodnie z którym do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Kolegium powołało się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000r. sygn. akt SK 13/99, OTK 2000r., z. 1, poz. 15) podkreślając, że art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa miał na celu definitywną likwidację możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie ww. ustawy z dnia 19 października 1971r. W rezultacie, z woli ustawodawcy nie stosuje się wymienionych trybów nadzwyczajnych, przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszenia ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi), chociażby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane w tym przepisie skutkowałyby stosowaniem tych trybów. Mając na uwadze powyższe Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie w trybie administracyjnym postępowania o uchylenie aktu własności ziemi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie Kolegium wniosła G. S., podnosząc szereg zarzutów odnośnie wydanego w dniu 2 sierpnia 1976r. aktu własności ziemi oraz domagając się: - ustalenia, co się stało z działkami nr [...], - ustalenia, kto był w 1971r. posiadaczem działek, - sprostowania zakwestionowanego aktu, gdyż "są dwa numery na tę działkę". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania w postępowaniu sądowadministracyjnym jest materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwe organy w danej sprawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w danej sprawie administracyjnej, a jedynie bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007r. o sygn. akt II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31, uchwała NSA wydana w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. o sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz.1). Sąd administracyjny jest więc sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracji. Z kolei stosownie do art. 134 ustawy P.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia aktu własności ziemi. Z żądaniem takim wystąpiła w dniu 2 marca 2015r. G. S., podnosząc szereg zarzutów do aktu własności ziemi, wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy w dniu 2 sierpnia 1976r. dla J. S. - udział 1/2 i M. J. - udział 1/2 na nieruchomości wraz z zabudowaniami, oznaczoną jako działka nr [...], położoną wskazując na: - brak wykazania w uzasadnieniu, że obejmuje także zabudowania, - błędne ustalenia o wspólnych rodzicach J. S. i M. J., - brak załączenia odpowiedniego protokołu, - brak uzasadnienia, oznaczenia osoby sporządzającej ten akt, podpisów świadków oraz uprzedzenia o odpowiedzialności karnej. W tym miejscu podkreślić trzeba, że kwestionowany akt własności ziemi został wydany na podstawie art. 1 ust. 1, 2, art. 5, art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250). Z mocy art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1982r. nr 11, poz. 81 ze zm.) organy administracji utraciły prawo do wydawania decyzji administracyjnych – aktów własności ziemi na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, a sprawy o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości rolnych przez samoistnych posiadaczy oraz o odroczenie terminu zapłaty należności z tytułu nabycia własności tych nieruchomości zostały przekazane do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych. Pozostała przy tym w mocy nabyta na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. własność nieruchomości oraz związane z tym nabyciem skutki prawne określone w art. 5, 6 i 8-11 tej ustawy. Stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004r. nr 208, poz. 2128 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.r., do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Oznacza to, że z woli ustawodawcy wymienionych trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego nie stosuje się dla wzruszania ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi), chociażby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach skutkowałyby koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym stwierdzić trzeba, że uregulowanie zawarte w cyt. art. 63 ust. 2 u.g.n.r. stanowi przeszkodę prawną do wszczęcia wymienionych w nim postępowań nadzwyczajnych. Podstawę prawną postanowienia kontrolowanego w niniejszym postępowaniu sądowym stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zaskarżone postanowienie jest zatem rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, co prowadzi do wniosku, że sąd był władny ocenić jedynie prawidłowość czynności procesowej jaką jest odmowa wszczęcia postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., ma charakter proceduralny, co oznacza, że organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22.02.2012r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13.12.2011r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13.08.2014r., sygn. akt IV SA/Po 618/14, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza więc badanie istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, albo gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym. Okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 kwietnia 2014r. o sygn. akt II SA/Sz 1285/13, LEX nr 1500416). W rozpoznawanej sprawie okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej do wszczęcia postępowania wynika wprost z wniosku G. S. o uchylenie aktu własności ziemi. Wymaga podkreślenia, że treść przepisu art. 63 ust. 2 u.g.n.r. nie nastręcza problemów interpretacyjnych, gdyż określa w sposób jasny i konkretny sposób załatwienia przez organ wniosku domagającego się stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi, a więc ostatecznej decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2010r. o sygn. akt I OSK 295/10, LEX nr 745205). Powyższe oznacza związanie decyzją administracyjną – aktem własności ziemi, jeżeli tylko została ona uznana przez właściwy organ administracyjny za ostateczną. Związanie to rozciąga się zarówno na osobę właściciela, obszar nieruchomości, przebieg granic, ale także zakres prawa własności i ograniczonych praw rzeczowych (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 1994r., w sprawie sygn. akt III CZP 69/94, OSNCP 1994, nr 12, poz. 233). Oznacza to z kolei, że od dnia 1 stycznia 1992r., czyli po wejściu w życie art. 63 u.g.n.r., ustawodawca nie pozostawił jakiejkolwiek możliwości weryfikacji takich decyzji i to bez względu na to, czy wniosek jest uzasadniony, czy nie, a także bez względu na to, czy akt własności ziemi wydano prawidłowo, czy też z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1998r. o sygn. akt II SA 515/98, LEX nr 41764). W takiej sytuacji prawnej należy zgodzić się z organem, że treść art. 63 ust. 2 u.g.n.r. uniemożliwia weryfikację decyzji uwłaszczeniowej we wskazanych w tym przepisie trybach. Wypada również podkreślić, iż przepisy art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n.r. były dwukrotnie przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł, że przepisy te nie są niezgodne z art. 64 i art. 2 Konstytucji R.P. (wyrok TK z dnia 22 lutego 2000r. o sygn. akt SK 13/99, OTK 2000/1/5), a także z art. 77 ust. 1 oraz z art. 78 Konstytucji R.P. (wyrok TK z dnia 15 maja 2000r. o sygn. akt SK 29/99, OTK 2000/4/110). Oceniając konstytucyjność uchylenia wzruszalności ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego posiadaczowi Trybunał Konstytucyjny rozważał m. in. zarzut naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P., wskazując, że z zasady demokratycznego państwa prawa można wyprowadzić zasadę dopuszczalności zaskarżania decyzji administracyjnych i orzeczeń sądowych w toku instancji. Gdyby jednak nawet przyjąć, iż zasada ta obejmuje także dopuszczalność zaskarżania w drodze środków nadzwyczajnych ostatecznych decyzji administracyjnych i prawomocnych orzeczeń sądowych, to nie przesądzałoby to jeszcze o niekonstytucyjności ograniczeń czasowych do korzystania z tych środków. Nie jest bowiem w ocenie Trybunału zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych. W tym zakresie Trybunał podkreślił, że osoby zainteresowane mogły w okresie do 1991r. żądać wszczęcia nadzwyczajnych procedur weryfikacji decyzji, w konsekwencji czego do końca tego roku akty własności ziemi mogły być uchylane w trybie wznowienia postępowania lub mogła być stwierdzana ich nieważność. W okresie tym strona poszkodowana mogła także uzyskać stosowne odszkodowanie w sytuacji, gdy przeprowadzone nadzwyczajne postępowanie weryfikacyjne wykazało, że określony akt własności ziemi był wydany niezgodnie z prawem. Reasumując stwierdzić trzeba, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości skutecznego wzruszenia aktu własności ziemi. Powyższe jednoznacznie wynika z treści przepisu art. 63 ust. 2 u.g.n.r., który utrwala stabilność aktów własności ziemi poprzez ustanowienie zakazu zajmowania się oceną ich legalności. W konsekwencji prezentowane w tym zakresie przez organy obu instancji stanowisko w pełni zasługuje na aprobatę – wobec czego prawidłowo rozstrzygnięto o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia aktu własności ziemi. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.