II SA/Ke 65/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2011r. sprawy ze skargi A.T., J.T. i M.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o przyznanie odszkodowania oddala skargę. II SA/Ke 65/11 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku J. T., M. T. i A. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego samego organu z dnia [...] znak: [...]w przedmiocie zwrotu wnioskodawcom – w oparciu o art. 66 § 3 kpa - wniosku o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 i § 4 kpa za nieruchomość położoną w K. przy ul. Fabrycznej 9, a składającą się z działki oznaczonej nr 11 w dowodach pomiarowych sporządzonych w 1968r. przez Geodetę Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w K. J. C. - odpowiadającej aktualnie działkom o numerach 1308/5 i 1308/6 oraz części działki 6236/1, jedn. ewidencyjna Końskie, miasto, obręb 3, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie własne. Organ ustalił, że pismem z dnia 15 września 2010 r. (data wpływu) skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. T., M. T. i A. T. wnieśli o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 i § 4 kpa za opisaną wyżej nieruchomość położoną w K. w związku z wydaniem decyzji przez SKO z dnia 5 lipca 2010r. znak: [...]. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego zwróciło J. T., M. T. i A.T. wniosek o przyznanie odszkodowania i w uzasadnieniu wskazało, iż decyzją z dnia [...] Znak: [...], SKO stwierdziło, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] znak: [...] orzekająca o uznaniu M. S. c. A. i F. za właściciela działki gruntu o pow. 0,3229 ha położonej w K. ul. F. 9 oznaczonej nr 11 w dowodach pomiarowych sporządzonych w 1968r. przez Geodetę Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w K. J. C., wydana została z rażącym naruszeniem prawa, lecz nie stwierdziło jej nieważności ze względu na nieodwracalne skutki prawne. Kolegium podniosło również, iż z dniem 1 września 2004 r. weszła w życie nowelizacja przepisów kodeksu cywilnego o odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną wydaniem nieważnej lub niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej. Na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) – przytaczanej dalej jako "ustawa z 2004 r." - uchylony został art. 160 kpa, a wspomnianą odpowiedzialność normuje art. 4171 k.c. i orzekają o niej sądy powszechne, bez konieczności uprzedniego wyczerpania przez poszkodowanego postępowania administracyjnego. Wniosek w przedmiotowej sprawie został wniesiony już pod rządem tego przepisu. Według art. 5 ustawy z 2004 r. do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Kolegium orzekając w pierwszej instancji uznało, że w sytuacji, gdy szkoda została wyrządzona wskutek decyzji nieważnej lub niezgodnej z prawem, która stała się ostateczna przed 1 września 2004 r., ale ostateczna decyzja nadzorcza została wydana po tej dacie, to do odszkodowania należnego poszkodowanemu ex delicto stosuje się przepisy ustawy z 2004 r., a więc zmieniony kodeks cywilny, w szczególności art. 4171 § 2 k.c. Stan prawny, o którym mowa w art. 5 ustawy z 2004r. stanowi łącznie ta decyzja nadzorcza i ostateczna decyzja, która została uznana przez decyzję nadzorczą za nieważną lub wydaną z naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe Kolegium uznało, iż w niniejszej sprawie niedopuszczalna jest droga administracyjna do dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem wydanie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] znak: [...] i na podstawie art. 66 § 3 kpa zwróciło podanie wnioskodawcy. Od postanowienia tego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli J. T., M. T. i A. T. zarzucając naruszenie w/w przepisu w zw. z art. 5 ustawy z 2004r. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że przez zdarzenie prawne, o jakim mowa w art. 5 ustawy z 2004 roku należy w przedmiotowej sprawie rozumieć - zgodnie z teorią adekwatnego związku przyczynowego - wydanie decyzji powodującej powstanie szkody, a więc decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] Dalej podnieśli, że skoro art. 160 kpa rozróżniał zdarzenia prawne powodujące odpowiedzialność za szkodę na zdarzenia polegające na wydaniu decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 kpa), która to decyzja powodowała szkodę oraz na zdarzenie polegające na wydaniu decyzji nieważnościowej na podstawie art. 156 § 1 kpa, powodującej szkodę niezależnie od pierwotnej decyzji obarczonej wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 kpa, która mogła szkody w ogóle nie powodować (polegającą np. na nieważności umowy cywilnoprawnej, która musiała zostać uznana za nieważną wskutek unieważnienia decyzji pierwotnej, stanowiącej warunek konieczny jej zawarcia), to również interpretacja przepisu art. 5 ustawy z 2004 roku nie powinna być dokonywana w zupełnym oderwaniu od tego rozróżnienia. Powołując się m.in. na wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006r.. sygn. akt VII SA/Wa 1765/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008r. sygn. akt I SA/Wa 1200/08 oraz poglądy doktryny, wnioskodawcy wywiedli, że istotny dla zaistnienia odpowiedzialności odszkodowawczej moment powstania szkody musi wiązać się ze skutkiem materialnym w postaci uszczerbku w majątku osoby poszkodowanej. Przyczyną takiego uszczerbku (źródłem szkody) może być akt normatywny lub orzeczenie sądowe lub decyzja administracyjna — wadliwa (bezprawna) decyzja organu administracji publicznej, o której mowa w art. 160 § 1 kpa. Decyzją taką nie jest decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa, ponieważ ta decyzja nie ma cech bezprawności i z jej wydaniem nie wiąże się żaden uszczerbek w dobrach prawnie chronionych skarżących. W związku z powyższym, zdaniem skarżących, do dochodzenia roszczeń o odszkodowanie właściwa jest droga administracyjna, na podstawie art. 160 kpa w zw. z art. 5 ustawy z 2004 roku, a zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i wniosek o przyznanie odszkodowania są w pełni zasadne. Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Podniosło, że stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem uległ istotnym zmianom. Z dniem 1 września 2004 r. zaczęła obowiązywać ustawa z 2004 r., w której dokonano istotnej modyfikacji zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych osób prawnych za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. W szczególności, od dnia 1 września 2004 r. obowiązuje przepis art. 4171 § 2 k.c, który stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, co odnosi się także do sytuacji, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Objęcie unormowaniem art. 4171 § 2 k.c. szkód wyrządzonych przez wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem spowodowało, że w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. uchylono lub zmieniono przepisy odrębne (szczególne) regulujące dotychczas tę odpowiedzialność. W szczególności uchylono art. 153, 160 i 161 § 5 kpa oraz zmieniono art. 261 § 1 ustawy z dnia 29.08.1997 r. -Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Zagadnienia intertemporalne ustawodawca uregulował w cytowanym już wyżej art. 5, przy czym spór w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji użytego w tym przepisie pojęcia "zdarzenia i stany prawne". Powołując się na bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego organ podniósł, że dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji nadzorczej (prejudykatu) powstaje wymagany przez ustawę "stan prawny" złożony z dwóch zdarzeń prawnych, umożliwiający dochodzenie roszczenia odszkodowawczego od Skarbu Państwa za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. Jeżeli uprawomocnienie się decyzji nadzorczej nastąpiło przed dniem 1 września 2004 r., to stosownie do art. 5 cyt. ustawy, stosuje się przepisy dawne, a jeżeli po tej dacie, przepisy nowe. Organ zauważył nadto, że odmienna od przyjętej w uzasadnieniu niniejszego stanowiska wykładnia art. 5 ustawy z 2004 r. nie odpowiada ratio legis tej ustawy, gdyż jak wynika z uzasadnienia do projektu rządowego tej ustawy, celem nowelizacji było dostosowanie obowiązujących przepisów dotyczących odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej do przepisów Konstytucji RP, w szczególności do art. 77 ust. 1 Konstytucji (druk sejmowy nr 2007 z 15 września 2003 r.). Z tych przyczyn zasadne było rozstrzygnięcie w oparciu o art. 66 § 3 kpa o zwrocie wniosku złożonego w niniejszej sprawie. Skargę od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli J. T., M. T. i A. T. wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego je postanowienia tego samego organu z dnia 27 września 2010r. Skarżący zarzucili: - naruszenie art. 66 § 3 kpa w zw. z art. 5 ustawy z 2004r. w zw. z art. 160 kpa poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie właściwym jest sąd powszechny, - naruszenie art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady demokratycznego państwa prawnego, gdyż organ bezpodstawnie uznał się za zwolnionego z obowiązku przestrzegania postanowień zawartych w normach bezwzględnie obowiązujących, co godzi w podstawy systemu prawa RP. Organy państwa obowiązane są przestrzegać postanowień prawa, co potwierdza również wywodzona przez Trybunał Konstytucyjny z art. 2 Konstytucji zasada zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa, która gwarantuje ochronę przed zmianą regulacji, a która to zmiana narusza podstawy konstytucyjnego państwa prawnego. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że przez zdarzenie prawne, o jakim mowa w art. 5 ustawy z 2004r. należy rozumieć, zgodnie z teorią adekwatnego związku przyczynowego, wydanie decyzji powodującej powstanie szkody, a więc decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] Taką interpretację przyjął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 grudnia 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1765/06. Podobne stanowisko przeważa także w piśmiennictwie. Różnicę pomiędzy zdarzeniem prawnym wywołującym szkodę, a wymagalnością roszczenia dostrzega też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008r., sygn. akt I CSK 450/07. Przede wszystkim jednak, na szczególną uwagę zasługuje wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2008r., sygn. akt I SA/Wa 1200/08, w którym uchylone zostało postanowienie Ministra Infrastruktury o zwrocie wniosku w przedmiotowo identycznej sprawie, jak niniejsza. Wydane przez SKO postanowienie narusza ponadto art. 2 Konstytucji RP wyrażający zasadę demokratycznego państwa prawnego. Powołana zasada wytycza kierunki rozwoju ustroju państwa, stanowi nakaz dla parlamentu, ale i całego aparatu państwowego, by jego działalność służyła realizacji tej zasady. Skoro zatem istnieje norma przyznająca podmiotom jednoznaczne roszczenie o wypłatę odszkodowania, to obowiązkiem organu jest wykonanie tej normy i przestrzeganie postanowień prawa. Dlatego w ocenie skarżących, do dochodzenia roszczeń o odszkodowanie właściwa jest droga administracyjna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Wniosek złożony w niniejszej sprawie oparty został o treść art. 160 kpa, zgodnie z którym stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie (§ 1). O odszkodowaniu przysługującym od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1, orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 (§ 4). Na skutek wejścia w życie ustawy z 2004 r., przepis ten utracił moc z dniem 1 września 2004r., a odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody spowodowane wydaniem nieważnej lub niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej została uregulowana w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. Stosownie do art. 5 ustawy z 2004r. do zdarzeń prawnych i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy art. 417, 419, 420, 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1 (czyli kodeks cywilny) oraz art. 153, 160 i 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2 (czyli kodeks postępowania administracyjnego), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Spór w niniejszej sprawie ma charakter wyłącznie prawny i dotyczy interpretacji cytowanego wyżej art. 5 ustawy z 2004r. Sprowadza się mianowicie do pytania, czy w sytuacji, gdy decyzja nieważna została wydana przed dniem 1 września 2004r., zaś decyzja - stwierdzająca jej wydanie z naruszeniem prawa - po tej dacie, dopuszczalnym jest zastosowanie art. 160 kpa i czy do rozstrzygnięcia wniosku o odszkodowanie za wydanie nieważnej decyzji właściwym jest organ administracji publicznej czy sąd powszechny. Jak podkreślił to już organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, kwestie związane z rozstrzygnięciem powyższego problemu były przedmiotem licznych orzeczeń zarówno Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pierwotnie Sąd Najwyższy zajmował stanowisko, że w opisanej sytuacji należy stosować prawo obowiązujące w chwili zaistnienia zdarzenia wywołującego szkodę, ale już w uchwale z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt III CZP 99/06 ( OSNC 2007, nr 6, poz. 79) stwierdził, iż choć na gruncie roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 kpa źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej i z tą decyzją wiąże się przesłankę odpowiedzialności Skarbu Państwa w postaci bezprawności i z tym zdarzeniem należy łączyć zobowiązanie do naprawienia szkody, to jednak dopiero wydanie (uprawomocnienie się) decyzji nadzorczej, stwierdzającej jej nieważność lub niezgodność z prawem jest tym zdarzeniem, które powoduje możliwość żądania naprawienia szkody. Od tej chwili bowiem poszkodowany może dochodzić przysługującego mu już wcześniej roszczenia. Powyższy pogląd został następnie rozwinięty w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt III CZP 101/08 ( OSNC 2009, nr 4, poz. 57), w której Sąd ten określił zaistniałą, w tego rodzaju sytuacji, konstrukcję prawną jako złożoną, przewidującą konieczność zajścia kilku zdarzeń prawnych dla otwarcia drogi umożliwiającej dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa za wadliwą decyzję administracyjną. Pierwszym - w tym układzie - zdarzeniem składającym się na stan prawny umożliwiający dochodzenie roszczenia odszkodowawczego jest wydanie wadliwej decyzji wyrządzającej szkodę, a drugim - wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej. Ten złożony stan prawny następuje dopiero wtedy, gdy wystąpi ostatnie zdarzenie należące do zbioru zdarzeń, od wystąpienia których zależy możliwość dochodzenia roszczenia. W uzasadnieniu w/w uchwały Sąd Najwyższy stwierdził, że za przyjęciem dokonanej przez niego wykładni prawa, przemawia także praktyka sądów administracyjnych, które w zasadzie jednolicie opowiadają się za taką wykładnią art. 5 ustawy nowelizującej. W wyroku z dnia 12 lutego 2009r. w sprawie I OSK 246/08, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w świetle art. 5 ustawy z 2004 r., pojęciu "zdarzeń i stanów prawnych" odpowiada konstrukcja prawna przewidująca konieczność zajścia kilku zdarzeń prawnych dla otwarcia drogi umożliwiającej dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną. Pierwszym z nich jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej wyrządzającej szkodę, zaś drugim wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej. Powyższe zdarzenia, które są od siebie czasowo oddalone składają się na tzw. zdarzenie prawne złożone. Zatem dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji nadzorczej (prejudykatu) powstaje wymagany przez ustawę "stan prawny" złożony z dwóch zdarzeń prawnych, umożliwiający dochodzenie roszczenia odszkodowawczego od Skarbu Państwa za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. Jeżeli uprawomocnienie się decyzji nadzorczej nastąpiło przed dniem 1 września 2004 r., to stosownie do art. 5 cyt. ustawy, stosuje się przepisy dawne, a jeżeli po tej dacie, przepisy nowe. Taki sam pogląd wyraził NSA w innych wyrokach: z dnia 7 maja 2009r. – I OSK 684/08, z dnia 8 maja 2009r. – I OSK 697/08, z dnia 17 lipca 2009r. – I OSK 1013/08, z dnia 23 października 2009r. – I OSK 1675/08, z dnia 3 listopada 2009r. – I OSK 106/09 i z dnia 11 maja 2010r. – II OSK 760/09. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawione wyżej stanowisko, zaprezentowane także w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sytuacja, w której decyzja nieważna została wydana przed dniem 1 września 2004r., zaś decyzja stwierdzająca jej wydanie z naruszeniem prawa - po tej dacie, stanowi niewątpliwie złożoną konstrukcję prawną, a to z kolei musi prowadzić do wniosku, że dopiero wydanie decyzji ostatecznej (stwierdzającej nieważność decyzji wadliwej) jest spełnieniem ostatniego ogniwa zaistniałego stanu prawnego. Tym samym, dopiero data, w jakiej nastąpiło wydanie tej ostatniej decyzji, ma decydujące znaczenie dla określenia trybu, w jakim można będzie dochodzić odszkodowania. W stanie faktycznym sprawy, decyzja SKO , stwierdzająca że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] orzekająca o uznaniu M. S. za właściciela działki gruntu o pow. 0,3229 ha położonej w K. ul. F. 9 oznaczonej nr 11, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, zapadła dnia 5 lipca 2010r., a więc po wejściu w życie ustawy z 2004r. Stosując zatem przedstawioną wyżej wykładnię art. 5 tej ustawy, właściwym do rozpoznania złożonego w sprawie wniosku jest sąd powszechny, a co za tym idzie zaskarżone postanowienie oparte o art. 66 § 3 kpa pozostaje w zgodzie z prawem. Nie jest zasadny zawarty w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zarzut ten sprowadza się bowiem do odmiennej – niż przedstawiona przez organ - interpretacji zastosowanego w sprawie przepisu i jako taki nie może skutecznie wykazać uchybienia zasadzie ustanowionej w art. 2 Konstytucji - tym bardziej, że treść art. 5 ustawy z 2004r. nie jest jednoznaczna i jego wykładnia także w orzecznictwie sądów administracyjnych i powszechnych oraz w doktrynie budziła i budzi nadal wątpliwości i spory. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.