II SA/Ke 665/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi G. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu oddala skargę. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania G.G. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 5 ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1481), art. 4 pkt 22, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 1 i 7 oraz ust. 2 pkt 1b, art. 20 ust. la, art. 92a ust. 1,2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.), dalej u.t.d. oraz lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do tej ustawy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił, że 15 maja 2018 r. w K. na dworcu PKP miała miejsce kontrola pojazdu marki MERCEDES BENZ przeprowadzona przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. W chwili kontroli wykonywany był zarobkowy regularny przewóz osób. Kierowca okazał do kontroli wypis z zezwolenia na wykonywanie przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej K. – K. wraz z rozkładem jazdy oraz wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu osób. Jak wynika z obserwacji poczynionej przez inspektorów, utrwalonej przy użyciu wideorejestratora, kierujący pojazdem zatrzymał autobus w miejscu nieobjętym zezwoleniem - na przystanku przy ulicy K. w K. (K. /B./13), gdzie wysadził pasażerkę. Stwierdzono naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole podpisanym przez kierowcę bez wniesienia do niego zastrzeżeń. Organ II instancji stwierdził, że protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu, jak również może odmówić jego podpisania. Protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, zatem sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone ( wyrok NSA z 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 240/09). Główny Inspektor wskazał, że 4 czerwca 2018 r. organ I instancji przesłuchał w charakterze świadka kierowcę W.K., który zeznał, że w dniu kontroli wykonywał przewóz regularny osób na trasie K. – K., kurs z godziny 7:40. Świadek nie potrafił wyjaśnić, dlaczego zatrzymał się na przystanku nieobjętym zezwoleniem. Podał, że kiedyś wykonywał swoją działalność na trasie K. – Z. – S. i zatrzymał się na przystanku przy ulicy K. mechanicznie. Dodał, że przystanek ten nie jest głównym przystankiem i dlatego nie przywiązuje do niego takiej wagi, jak do przystanków, na których wysiada najwięcej pasażerów oraz, że codziennie przed wyjazdem przewoźnik nie udziela mu instruktaży, ale w ostatnim czasie informował, żeby uważać na przestrzeganie przepisów. Zdaniem organu II instancji zaskarżoną decyzję należy utrzymać w mocy. Z treści protokołu kontroli oraz zeznań kierowcy wynika bowiem bezspornie, że kierowca nie stosował się do warunków określonych w zezwoleniu, gdyż zatrzymał się na przystanku nieobjętym zezwoleniem, gdzie wysadził pasażerkę. Organ uznał, że zeznania kierowcy - świadka są wiarygodne. Wskazują one, że kierowca nie przykładał dużej wagi do wykonywania przewozu regularnego zgodnie z zezwoleniem. Nadto wykonywanie przez niego obowiązków w tym zakresie nie było kontrolowane przez przedsiębiorcę. Organ odwoławczy podkreślił, że realizując przewozy regularne przewoźnik zapewnia swoim pasażerom możliwość przemieszczania się na określonej trasie, w określonych godzinach, za co pasażer uiszcza określoną opłatę. Uzyskując zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych przewoźnik zobowiązuje się do realizacji przewozu zgodnie z rozkładem jazdy. Konieczność stosowania się do zatwierdzonego rozkładu jazdy w zakresie zatrzymywania się na określonych przystankach i w określonych godzinach wynika z obowiązku nienaruszania zasad uczciwej konkurencji na rynku wykonawców przewozów regularnych. Zatrzymywanie się na przystanku nieobjętym zezwoleniem i zabieranie bądź wysadzanie pasażerów, a także wykonywanie przewozów niezgodnie z godzinami przejazdów powoduje możliwość zmniejszenia ilości pasażerów korzystających z usług przewoźników mających prawo do korzystania z tegoż przystanku, co jest niezgodne z przepisami. Organ II instancji zauważył, że obowiązkiem strony jest wykonywanie przewozu regularnego osób zgodnie z zasadami określonymi w zezwoleniu, w przeciwnym razie winna się ona liczyć z konsekwencjami w postaci nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia. Dlatego też nałożona kara w kwocie 3000 złotych jest prawidłowa. Organ odwoławczy ocenił, że przedsiębiorca nie dołożył staranności celem uniknięcia popełniania naruszeń wynikających z działań kierowców, za których ponosi odpowiedzialność. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest dopilnowanie, aby kierowcy, za których ponosi odpowiedzialność, wykonywali przewozy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 2008 r. (OTK-A 2008/2/30, Dz.U. RP 2008/57/349), sankcje zawarte w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym odnoszą się do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne; osobami takimi nie są kierowcy przedsiębiorcy - przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców. Zdaniem TK sprawą przedsiębiorcy jest obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia. Bez znaczenia dla oceny odpowiedzialności przedsiębiorcy jest okoliczność posiadania przez kierowcę doświadczenia w zakresie realizacji przewozów regularnych osób. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy nie zawiera żadnych przesłanek wskazujących na konieczność zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Skarżący nie przedłożył bowiem w toku postępowania żadnych dowodów na istnienie okoliczności, o których mowa w tym przepisie, ograniczając się do przedstawienia w odwołaniu wyłącznie tez kwestionujących własną odpowiedzialność. Tymczasem po stronie skarżącego leży stosowanie odpowiednich rozwiązań organizacyjnych dyscyplinujących kierowców, za których działania i zaniechania ponosi odpowiedzialność. To przedsiębiorcę obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub świadomych działań zatrudnionych przez niego kierowców. Kara pieniężna, jako instrument władztwa administracyjnego nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie tej odpowiedzialności. Wina i stopień zawinienia nie są przesłankami nałożenia kary pieniężnej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, G.G. zarzucił naruszenie: art. 7, 77 § 1 kpa poprzez brak uwzględnienia przyczyn naruszenia popełnionego przez kierowcę, które dobitnie świadczą o braku wpływu przedsiębiorcy na powstanie naruszenia, jak również brak dowodowego poparcia na rzecz niewłaściwego nadzoru przedsiębiorcy nad zatrudnionym kierowcą wraz z uzasadnieniem, że na zasadzie ryzyka przedsiębiorca zawsze ponosi odpowiedzialność za ewentualne skutki działań kierowców, którymi w wykonywaniu działalności się posługuje. W uzasadnieniu skargi jej autor przytaczając zeznania jakie kierowca złożył w trakcie postępowania stwierdził, że dowodzą one, że kierujący posiadał duże doświadczenie w wykonywaniu regularnych przewozów osób, a posiadając przy sobie rozkład jazdy powinien zatrzymywać się tylko na wyznaczonych w nim przystankach. Ponadto z wyjaśnień tych nie można wywnioskować, by zatrzymanie się na niewymienionym w rozkładzie jazdy przystanku wynikało z niewłaściwego postępowania przedsiębiorcy lub z zaniechania przez niego obowiązków na rzecz przewidzenia lub przeciwdziałania tego rodzaju naruszeniom. Zdaniem wnoszącego skargę w obu zaskarżonych decyzjach brak jest dostatecznych dowodów na to, że przedsiębiorca w sposób oczywisty przyczynił się do zaistnienia naruszenia. Ponadto teza, że przedsiębiorca zawsze ponosi odpowiedzialność za skutki naruszenia przepisów przez zatrudnianych przez siebie kierowców przeczy idei dodatnia do ustawy o transporcie drogowym art. 92c. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Prokurator, który zgłosił swój udział w postępowaniu, także wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest sporny. Mianowicie zatrudniony przez skarżącego, prowadzącego usługi transportowe, kierowca 15 maja 2018 r. realizując kurs na linii regularnej K. – K., zatrzymał się na przystanku, który nie był przewidziany w obowiązującym rozkładzie jazdy i wysadził na nim pasażera. Kierowca nie podał żadnych przyczyn, które usprawiedliwiałyby naruszenie wynikającej z art. 18b pkt 3 u.t.d. zasady, zgodnie z którą wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy oraz wynikającego z tej zasady, określonego w art. 18b ust. 2 pkt 3 u.t.d. zakazu zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy . Spór między organem a skarżącym w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii zasadności zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Autor skargi wskazuje, że do naruszenia przepisu art. 18b ust. 2 pkt 3 u.t.d. doszło z winy kierowcy, który od półtora roku na tej linii realizuje kursy, przed ich rozpoczęciem otrzymał rozkład jazdy, jest doświadczonym kierowcą, który sam kiedyś prowadził działalność transportową. W związku z tym, zdaniem skarżącego, nie miał on jako przedsiębiorca wpływu na powstanie naruszenia, które nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Stanowisko to nie jest zasadne. Po pierwsze, zauważyć należy, że zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wymaga, aby obie wskazane w nim przesłanki wystąpiły łącznie. Tymczasem nie można uznać, aby powody, które zostały wskazane przez kierowcę, a więc zatrzymanie się na tym przystanku "z przyzwyczajenia", na co wskazuje powoływanie się przez niego na fakt wcześniejszego, przed podjęciem zatrudnienia u skarżącego, zatrzymywania się na wszystkich przystankach przy ul. K., czy też "nieprzywiązywanie wagi" do tego przystanku, gdyż wsiada na nim i wysiada mało osób, stanowiły okoliczności, której skarżący jako przewoźnik nie mógł przewidzieć. W przepisie tym bowiem chodzi o takie okoliczności, których faktycznie nie można przewidzieć, a więc mające charakter wyjątkowy i nadzwyczajny (przykładowo nieprzewidziana niedostępność przystanku określonego w rozkładzie i konieczność zatrzymania się w związku z tym w innym miejscu, wymagające natychmiastowego zatrzymania pojazdu nagłe pogorszenie się zdrowia kierowcy lub pasażera, awaria pojazdu i niemożność kontynuowania w związku z tym dalszego kursu). Tymczasem, jak już wyżej wskazano, zatrzymanie się przez kierowcę na przestanku, który nie był przewidziany w rozkładzie jazdy i wysadzenie na nim pasażera nie było spowodowane żadną z takich wyjątkowych i niemożliwych do przewidzenia okoliczności. Po drugie, nie jest także uzasadnione zawarte w skardze stanowisko, że skoro winę za naruszenie ponosi kierowca, to ponieważ skarżący zwracał mu uwagę na konieczność przestrzegania przepisów i przed podjęciem przez niego pracy wręczył mu obowiązujący rozkład jazdy, to nie może ponosić odpowiedzialności za to naruszenie, gdyż nie miał na nie wpływu. Jak wskazał m.in. NSA w wyroku z 30 sierpnia 2017 r. w sprawie II GSK 1254/17 (dostępnym w bazie LEX), nawet samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., gdyż w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorcy oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest takie zorganizowanie pracy kierowców i kontroli wykonywania przez nich zadań, aby zapobiegać tego rodzaju zdarzeniom, oraz zatrudnianie kierowców, którzy będą wywiązywali się z poleceń pracodawcy (wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r. sygn. II GSK 1758/15, również dostępny w bazie LEX). Innymi słowy rację ma organ, że za naruszenia, jakich dopuszczają się kierowcy z własnej winy, co do zasady odpowiedzialność ponoszą zatrudniający ich przedsiębiorcy. Pośrednio bowiem przedsiębiorca, zatrudniając nieodpowiedzialnego pracownika, ma w ten sposób wpływ na zaistnienie naruszenia obowiązujących przepisów i zasad. Odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym ma rozszerzony zakres, co oznacza, że ponosi on konsekwencje zarówno niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa, jak i braku należytego nadzoru nad osobami, którymi się posługuje (kierowcami). Ma ona charakter administracyjny, nie jest oparta na zasadzie winy, a do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest - co do zasady - stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony. Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców polega nie tylko na prowadzonych szkoleniach, czy odbieraniu oświadczeń od kierowców o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów itp., lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Mając powyższe na uwadze, w realiach tej sprawy, prawidłowo organy uznały, że nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. W tym miejscu, w związku z zawartym w skardze zarzutem naruszenia przez organy art. 7 i 77 § 1 kpa wskazać należy, że to przewoźnik musi wykazać, że dołożył należytej staranności, to jest uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, organizując przewóz, a jedynie wskutek jakichś niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Tak więc ciężar dowodu zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych przewidzianych w art. 92c ust. 1 pkt 1 ciąży na przedsiębiorcy, nie zaś na organie. Na koniec zauważyć należy, że wyrok WSA w Warszawie w sprawie VI SA/Wa 2133/12, na który powołuje się w skardze jej autor, został uchylony przez NSA wyrokiem z 25 września 2014 r. w sprawie II GSK 1027/13 (w uzasadnieniu którego między innymi Sąd ten wskazał, że "Przyjęcie zatem za prawidłową takiej wykładni art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., która uznaje, że dotyczy on okoliczności wyjątkowych i nadzwyczajnych oraz niezależnych od przedsiębiorcy, prowadzi do wniosku, iż nieprawidłowe była wykładnia dokonana przez Sąd I instancji, zgodnie z którą wykonujący przewóz drogowy jest zwolniony z odpowiedzialności, gdy wyłączna wina za powstanie naruszenia spoczywa na kierowcy). Z kolei wyrok NSA w sprawie II GSK 2018/11 dotyczył decyzji wydanej w 2010 r., a więc jeszcze przed nowelizacją u.t.d., która weszła w życie 1 stycznia 2012 r., a którą został wprowadzony art. 92c ust. 1 pkt 1 w aktualnie obowiązującym brzmieniu. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się takiego naruszenia przez organy przepisów, które uzasadniałoby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).