II SA/Ke 70/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi B. N. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia 16 października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia nowej organizacji ruchu na ulicy S. w Kielcach I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. stwierdza, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz B. N. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 16 października 2012 r. Główny Inżynier Ruchu – Kierownik Wydziału Dróg Miejskiego Zarządu Dróg w K. zatwierdził nową stałą organizację ruchu na ul. S. w K. polegającą na tym, że na odcinku między ul. P. a ul. P. w miejsce dotychczasowych znaków D-3 (droga jednokierunkowa) i B-2 (zakaz wjazdu) zaprojektowano ustawienie z obu stron znaku B-1 (zakaz ruchu) opatrzonego tablicą: "nie dotyczy służb miejskich oraz właścicieli posesji na odcinku objętym zakazem". Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 12.10.2012r., doręczonym w dniu 18.10.2012r., właściciele położonych przy ul. S. działek nr 963/5, 963/6, 967/7, 963/48 i 963/9 Z. i B. małżonkowie N., prowadzący na ww. działkach działalność gospodarczą w postaci parkingu dla samochodów osobowych, zostali poinformowani, że w najbliższym czasie, w związku z niezgodnym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sposobem korzystania z przedmiotowych działek, zostanie wprowadzona nowa organizacja ruchu na ul. S., ograniczająca dostęp do działek. W piśmie tym nadto stwierdzono, że funkcjonowanie parkingu powoduje przedostawanie się do środowiska zanieczyszczeń. W dniu 24.10.2012r. B. N. dowiedział się od swojego pracownika o ustawieniu znaków uniemożliwiających osobom innym niż właściciele dostęp do parkingu. W piśmie z dnia 7.11.2012r. małżonkowie N. wezwali Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zatwierdzeniu nowej organizacji ruchu. W odpowiedzi, którą małżonkowie N. otrzymali w dniu 28.11.2012r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w K. wyjaśnił, że funkcjonowanie tymczasowego parkingu na przedmiotowych działkach pozostaje w sprzeczności z § 18 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 20 października 2005 r. Nr LI/964/2005. W dniu 27 grudnia 2012 r. B. N. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na czynność zatwierdzenia organizacji ruchu z dnia 16 października 2012 r. podnosząc, że od końca 2011 r. poddawany jest ze strony władz Miasta K. presji mającej zmusić go do zaprzestania działalności na przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 9 października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. umorzył postępowanie egzekucyjne wobec skarżącego dotyczące rozbiórki parkingu strzeżonego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr 963/9. Ustalono bowiem, że teren przedmiotowej działki nie był i nie jest utwardzony wylewką betonową, lecz gruzem pochodzącym z rozbiórek, a wierzchnia warstwa wyrównana jest kruszywem drogowym, przy czym utwardzenie terenu nie zostało wykonane przez inwestora lecz przez firmy budowlane budujące pobliskie skrzyżowanie. Skarżący opisał przebieg postępowania z jego udziałem akcentując, że organ nie wskazał podstawy prawnej swoich działań. Zdaniem strony, świadczone na nieruchomości usługi parkingowe mieszczą się w określonym zgodnie z ustaleniami § 28 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczeniu terenu oznaczonego symbolem UM3, pod zabudowę o funkcji nieuciążliwych usług ogólnomiejskich, metropolitalnych, mieszkaniowych. Ponadto z § 33 ust. 4 pkt 2 ww. planu wynika, że dotychczasowy sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości jako parkingu jest dopuszczalny aż do chwili jej docelowej zabudowy. Skarżący uznał, że działania MZD w K. pozostają w oczywistej sprzeczności z Planem Rewitalizacji Śródmieścia K., który uwzględniał wjazd na jego nieruchomość, gdzie prowadzi działalność gospodarczą. Autor skargi uznał, że zarządzanie ruchem na drogach publicznych wymaga uwzględnienia różnego rodzaju interesów miasta, użytkowników dróg, jak również właścicieli przyległych do nich posesji. Organ zatwierdzający zmianę organizacji ruchu powinien kierować się takimi przesłankami jak poprawa bezpieczeństwa ruchu lub jego efektywności, czy poprawa organizacji ruchu, nie zaś wykorzystywaniem nieruchomości w sposób niezgodny z planem miejscowym. Fakt niezgodności z miejscowym planem powinien być jego zdaniem przedmiotem zainteresowania innych organów. Skarżący wyjaśnił, że zmiana organizacji ruchu uniemożliwia mu korzystanie z własnej nieruchomości. Przy wjeździe od ul. P. ustawiono bowiem zastawę drogową o szerokości 3 m. Niedopuszczalne jest również zdaniem skarżącego nakładanie mandatów i blokad na koła samochodów parkujących na prywatnym parkingu. Zarzucając organowi naruszenie art. 8 i 10 k.p.a. skarżący stwierdził, że postępowanie administracyjne było prowadzone bez jego udziału. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że zmiana organizacji ruchu stanowi powszechnie obowiązującą normę określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi i nie ma charakteru rozstrzygnięcia indywidualnego, adresowanego tylko do skarżącego. Dotyczy więc ona aktu o charakterze generalnym nie podlegającego kognicji sądów administracyjnych. Żadna z czynności podejmowanych w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, czy też innego aktu rozstrzygającego o uprawnieniach lub obowiązkach podmiotu indywidualnego. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. są to czynności organizacyjno-techniczne. Wnioskując o oddalenie skargi podniesiono, że zmiana organizacji ruchu na odcinku ul. S. przyległym do nieruchomości skarżącego została wprowadzona przez Miejski Zarząd Dróg w K. na wniosek Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. W wyniku analizy dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu pomiędzy Al. W. i ul. P. uznano, że działki stanowiące własność skarżącego wykorzystywane są niezgodnie z planem miejscowym uchwalonym w dniu 20 października 2005 r. Organ nie zgodził się z zarzutem skarżącego, jakoby na skutek zmiany organizacji ruchu uniemożliwiono mu dostęp do nieruchomości. W ramach inwestycji miejskich wybudowany został bowiem zjazd na nieruchomość skarżącego. Podstawę prawną podjętych działań stanowiła zaś uchwała Nr LI/964/2005 Rady Miejskiej w Kielcach w sprawie ww. planu miejscowego. Z treści § 18 planu wynika zakaz prowadzenia parkingu tymczasowego, a wyłączenia, o których mowa w tym przepisie nie dotyczą terenu objętego skargą. Ponadto w § 38 ust. 2 pkt 5 planu dopuszczono całkowite zamknięcie dla ruchu kołowego terenu KDP 3 obejmującego ul. S. na odcinku przyległym do nieruchomości skarżącego. Odnośnie regulacji zawartej w § 33 planu organ stwierdził, że dotyczy ona terenu o symbolu KD3, czyli obecnej ul. P., a nie nieruchomości skarżącego znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem UM3. W kwestii "zastawy drogowej" organ wyjaśnił, że umieszczenie na wjeździe w ul. S. półzapór miało za zadanie podkreślenie nowej organizacji ruchu i nie uniemożliwiało wjazdu na tę ulicę właścicielom posesji. W piśmie procesowym z dnia 15.04.2013r. skarżący dodatkowo zarzucił organowi naruszenie art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, a także art. 28 k.p.a. oraz § 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przesłanek uprawniających do ograniczenia prawa własności. Zdaniem skarżącego ustawione "półzapory" w istocie uniemożliwiają mu dostęp do nieruchomości. Na potwierdzenie tej okoliczności do pisma dołączono kserokopie fotografii. Dodatkowo w uzasadnieniu zajętego stanowiska podkreślono , że projekt organizacji ruchu nie zawiera planu organizacyjnego, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Z kolei plan sytuacyjny nie zawiera parametrów geometrii drogi (§ 5 ust. 1 pkt 2 lit. b). Jednocześnie zawarte w opisie technicznym uzasadnienie zmiany organizacji ruchu jest nieprecyzyjne, a przytoczona w nim argumentacja nie została poparta żadną dokumentacją wskazującą na potrzebę ustawienia zapór drogowych. Nie wykazano, aby zmiana organizacji ruchu była konieczna ze względu na poprawę bezpieczeństwa ruchu lub jego efektywności. Stwierdzono brak opinii komendanta miejskiego Policji, stanowiącej wymóg zgodnie z dyspozycją § 6 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyrok WSA w Krakowie w sprawie III SA/Ke 1050/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie należy odnieść się do zarzutów zmierzających do odrzucenia skargi, albowiem ich uwzględnienie czyniłoby niezasadne jej merytoryczne rozpoznanie. Kwalifikacja charakteru czynności zatwierdzenia organizacji ruchu wynika z przepisów wydanego na podstawie delegacji ustawowej § 2 ust. 1 pkt 1 lit d i ust. 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729). Wymienione przepisy stanowią wprost, że zatwierdzenie organizacji ruchu jako jedno z działań w zakresie zarządzania ruchem jest "czynnością organizacyjno-techniczną". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie analizowanego unormowania przyjęto pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest z jednej strony aktem o charakterze generalnym, z drugiej zaś konkretnym, dotyczącym uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego, wynikających z ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.). Dlatego też uznać należy, że czynność materialno-techniczna jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze mieści się w katalogu przesłanek określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011r. sygn. I OSK 736/10, postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011r. I OSK 2003/10, a także postanowienia NSA z dnia 1 września 2011r. I OSK 1394/11, z 11 października 2011r. I OSK 1767/11, z 6 czerwca 2012r. I OSK 1147/12, z 31 października 2012r. I OSK 2284/12). Wymogi formalne do wniesienia skargi zostały spełnione, albowiem skarga B. N. została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 7.11.2012r) w przewidzianym w art. 52 § 3 p.p.s.a. czternastodniowym terminie do wniesienia tego wezwania, gdyż o zatwierdzeniu nowej organizacji ruchu dowiedział się w dniu 24.10.2012r. Skarga została złożona w przepisanym do tego terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 22 listopada 2012r. znak: [...]). Z podniesionych wyżej względów zarzut odrzucenia skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Powyższa regulacja pozwala na stwierdzenie, że Prezydent Miasta K. jest organem zarządzającym ruchem na ul. S., posiadającej status drogi gminnej, przyległej do nieruchomości skarżącego. Kompetencje organu w zakresie zarządzania ruchem wynikają z przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów wykonawczych. Ustawodawca w art. 10 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym upoważnił Ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia, przy uwzględnieniu w szczególności: konieczności zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego (pkt 1), potrzeby efektywnego wykorzystania dróg publicznych (pkt 2) i potrzeb społeczności lokalnej (pkt 3) - szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. W oparciu o powyższą delegację ustawową wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729), określające w § 3 ust. 1 zadania organu zarządzającego ruchem, do których należy m.in. zatwierdzanie organizacji ruchu na podstawie złożonych projektów (pkt 3) i przekazywanie zatwierdzonych organizacji ruchu do realizacji (pkt 4). Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia organizację ruchu zatwierdza, na podstawie projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi. Kontrola sądowa w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości czynności zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu na odcinku między ul. P. a ul. P. w K. w ten sposób, że w miejsce dotychczasowych znaków D-3 (droga jednokierunkowa) i B-2 (zakaz wjazdu) zaprojektowano ustawienie z obu stron znaku B-1 (zakaz ruchu) opatrzonego tablicą: "nie dotyczy służb miejskich oraz właścicieli posesji na odcinku objętym zakazem" – jej zgodności z obowiązującymi przepisami tj. ustawą Prawo o ruchu drogowym i wydanym na jej podstawie aktem wykonawczym. Z materiału sprawy wynika, że wprowadzenie zakazu ruchu pojazdów na ul. S. zostało uzasadnione wykorzystywaniem znajdującej się przy tej ulicy nieruchomości, niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu przyjęte kryterium takiej zmiany nie uzasadnia. Ustawodawca w art. 10 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym przykładowo wskazał jakimi potrzebami powinien kierować się w wydanym rozporządzeniu Minister Infrastruktury przy określeniu szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem ustawodawca (konieczności zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, potrzeby efektywnego wykorzystania dróg publicznych i potrzeb społeczności lokalnej). Jak już wcześniej podniesiono podstawą zatwierdzenia organizacji ruchu jest projekt organizacji ruchu o czym stanowi § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. Zgodnie z § 8 ust. 5 powołanego wyżej aktu wykonawczego organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stosownie do treści ust. 6 § 8, organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia niezgodności projektu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej (pkt 1) lub nieefektywności projektowanej organizacji ruchu. Analiza przyjętego unormowania pozwala więc na stwierdzenie, że zatwierdzając projekt organizacji ruchu organ zarządzający ruchem powinien kierować się względami bezpieczeństwa ruchu drogowego, jego efektywności w połączeniu z założeniami polityki transportowej i potrzebami społeczności lokalnej. Uzasadnienie projektowanej zmiany organizacji ruchy przy ul. S. wykorzystywaniem znajdującej się przy tej ulicy nieruchomości, niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mieści się wskazanych kryteriach. Skarżący także trafnie zauważa, że projekt organizacji ruchu nie spełnia wymogów określonych w § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Przepis ten stanowi, że projekt organizacji ruchu powinien zawierać plan orientacyjny w skali od 1:10.000 do 1:25.000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy. Tymczasem na znajdującym się w aktach sprawy fragmencie planu miasta oznaczonym jako "plan orientacyjny" brak jest skali, nie zaznaczono też drogi, której dotyczy projekt, ograniczając się do zaznaczenia okręgiem rejonu miasta, w którym przedmiotowa droga się znajduje. Wymogi określone w § 5 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia, spełnia natomiast, wbrew twierdzeniom skarżącego plan sytuacyjny, sporządzony w odpowiedniej skali tj. 1:500. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ zatwierdzający organizację ruchu nie był zobligowany do zasięgnięcia opinii Policji. Taki wymóg, jak wynika z § 7 ust. 3 cyt. rozporządzenia, nie dotyczy projektu organizacji ruchu obejmującego drogę gminną, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 28 oraz art. 8 i 10 k.p.a. Zatwierdzenie organizacji ruchu jest czynnością materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a., która odnosi się do wszystkich użytkowników drogi i nie wymaga wydania rozstrzygnięcia indywidualnego, konkretyzującego uprawnienia i obowiązki wskazanego imiennie podmiotu. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że organ dokonując zatwierdzenia organizacji ruchu kierował się pozaprawnymi przesłankami co skutkuje stwierdzeniem bezskuteczności tej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania, jak w pkt III wyroku.