I OSK 1147/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1230/11 w sprawie ze skargi Ł. S. na czynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w przedmiocie ustawienia tabliczki "wyłącznie dla RMK w dni robocze od poniedziałku do piątku" pod znakiem D-18 na Placu Wszystkich Świętych w Krakowie postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 10 stycznia 2012 r., III SA/Kr 1230/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Ł. S. na czynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w przedmiocie ustawienia tabliczki "wyłącznie dla RMK w dni robocze od poniedziałku do piątku" pod znakiem D-18 na Placu Wszystkich Świętych w Krakowie. W skardze wskazano, że zaskarżona jest "czynność materialno–techniczna Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (zwanego w dalszej części Dyrektorem ZIKiT) w przedmiocie umieszczenia tabliczki pod znakiem D-18 na Pl. Wszystkich Świętych obok kościoła Franciszkanów i budynku UMK w Krakowie". W uzasadnieniu postanowienia, Sąd pierwszej instancji podniósł, że na rozprawie 10 stycznia 2012 r. dopuścił dowód z akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. III SA/Kr 396/09. Z dokumentów tych i akt administracyjnych dołączonych do niniejszej sprawy wynika, że na wniosek Krakowskiego Zarządu Komunalnego w Krakowie z 29 lutego 2008 r., Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w Krakowie - jako organ wówczas zarządzający ruchem – pismem z 3 kwietnia 2008 r., nr RI-6110-2-59/2008 - zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu na Placu Wszystkich Świętych w Krakowie polegający na zmianie opisu na tabliczkach pod znakami D-18 i zaznaczył, że termin ważności zatwierdzenia wynosi 2 lata od daty pisma. W opisie technicznym projektu podano: "W związku z deficytem miejsc postojowych w opisywanym rejonie zaprojektowano zmianę opisu na tabliczkach pod znakami D-18, tym samym umożliwiając postój pojazdów poza dniami roboczymi innym użytkownikom. Opis po zmianie." Jako cel opracowania podano: "(...) udostępnienie parkingu dla mieszkańców poza dniami roboczymi". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że czynność umieszczenia tabliczki pod znakiem drogowym poprzedzona jest sformalizowanym planem organizacji ruchu. W niniejszej sprawie, zatwierdzenie organizacji ruchu z 3 kwietnia 2008 r. zostało dokonane przez organ do tego uprawniony. Powołując pogląd wyrażony w wyroku NSA z 23 marca 2011 r., I OSK 736/10 Sąd wskazał, że zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze publicznej przez uprawniony organ, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest czynnością materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Skarżący przedmiotem skargi uczynił jednak nie czynność materialno-techniczną zatwierdzenia organizacji ruchu z 3 kwietnia 2008 r. a czynność umieszczenia pod znakiem drogowym (postawienia – zainstalowania) tabliczki z konkretnym napisem, a więc tabliczki będącej integralną częścią znaku drogowego. Skarżący wniósł o uznanie czynności umieszczenia tabliczki "wyłącznie dla RMK w dni robocze od poniedziałku do piątku" pod znakiem D-18 na Placu Wszystkich Świętych za bezskuteczną. Wezwał również organ "do usunięcia" tej tabliczki. To wszystko oznacza, że czynność techniczna polegająca na postawieniu znaku (lub jej zaniechanie) drogowego jest czynnością wykonawczą w stosunku do zatwierdzonej organizacji ruchu i nie mieści się w kompetencji sądownictwa administracyjnego. Na poparcie tego poglądu przytoczone zostało orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Skargą kasacyjną zaskarżono powyżej opisane postanowienie w całości i wniesiono o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania: - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że umieszczenie tabliczki pod znakiem D-18 nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. polegające na uchyleniu się przez Sąd I instancji od kontroli aktu lub czynności pod względem kryterium legalności w zakresie materialnoprawnych podstaw działania organu i błędne przyjęcie, że zarzuty skargi wykraczają poza wyznaczone ustawą granice kontroli, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 134 § 1 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi w zakresie prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący wykazywał, że czynność umieszczenia znaku drogowego w sensie fizycznym podlega kontroli sądu administracyjnego. Czynność zarządzania ruchem w postaci zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego nie wywołuje żadnych skutków prawnych w sferze praw i obowiązków uczestników ruchu drogowego. Nie jest nawet kierowana do uczestników ruchu drogowego, którzy nie mają żadnego obowiązku stosowania się do jego postanowień, tak jak nie są w stanie naruszyć ewentualnych nakazów lub zakazów mogących z takiej czynności wynikać. Dopiero ustawienie znaku drogowego w określonym miejscu, czyli czynność organizacji ruchu wpływa na sferę praw i obowiązków uczestników ruchu drogowego. Od kiedy dany nakaz lub zakaz obowiązuje, kierowany jest do określonego adresata. Nie powinno mieć zatem znaczenia, czy czynność ustawienia znaku drogowego ma charakter wtórny, następczy, ale związek z uprawnieniami i obowiązkami uczestników ruchu drogowego. Takiego związku nie sposób przypisać czynności zatwierdzenia organizacji ruchu. Powyższe przesądza, że czynność ustawienia znaku drogowego spełnia wszystkie ustawowe kryteria pozwalające na uznanie jej za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie będącej postanowieniem ani decyzją, a zatem powinna podlegać kontroli sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając skargę kasacyjną Sąd ten jest związany granicami skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która jednak nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny podziela podgląd wyrażony w orzecznictwie, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest czynnością materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatwierdzenie organizacji ruchu jest z jednej strony aktem o charakterze generalnym, z drugiej zaś konkretnym, dotyczącym uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego wynikających z ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z kolei w orzecznictwie uznaje się jednolicie, że czynność faktyczna, jaką jest samo ustawienie znaku drogowego w danym miejscu ma charakter wtórny, następczy w stosunku do wcześniejszej czynności (względnie aktu), jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze. Przyjęcie zaś, że umieszczenie znaku drogowego (w sensie fizycznym) jest wyłącznie czynnością wykonawczą skutkuje tym, że w takim wypadku nie można do tego rodzaju czynności odnosić takich pojęć, jak np. interes prawny. Czynność ta nie mając charakteru samodzielnego, stanowi jedynie praktycznie uzewnętrznienie poprzedzającej ją czynności prawnej (względnie aktu), jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego. W tych warunkach zatem pojęcie interesu prawnego może być jedynie potencjalnie rozważane tylko w odniesieniu do tej ostatniej czynności, mającej – jak wspomniano wyżej - charakter decyzyjny (por. postanowienia NSA z 18 stycznia 2012 r., I OSK 201/11, z 16 listopada 2011 r., I OSK 2003/10, z 11 października 2011 r., I OSK 1767/11, z 1 września 2011 r., I OSK 1394/11, oraz wyrok NSA z 23 marca 2011 r., I OSK 736/10). A zatem, skoro czynność polegająca na ustawieniu tabliczki pod znakiem jest czynnością faktyczną, która nie ma charakteru decyzyjnego lecz wtórny ponieważ stanowi praktyczne uzewnętrznienie zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego, to za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł naruszyć art. 1 § 2 p.u.s.a., ponieważ wykonywanie kontroli działalności administracji publicznej przez sąd może również obejmować odrzucenie skargi, czego wyrazem jest wydane postanowienie, w którym sąd uzasadnił przyczyny podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Postanowienie to podlega natomiast następnie zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd związany jest granicami sprawy sądowoadministracyjnej, które są wyznaczone m.in. przez prawną formę działania administracji, będącą przedmiotem zaskarżenia. Odrzucając skargę z powodu braku kognicji, Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. Dlatego też zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia. Ponadto, skoro nie zostały rozpoznane merytoryczne zarzuty skargi, to Sąd nie mógł również zastosować art. 146 § 1 p.p.s.a., który określa konsekwencje uwzględnienia skargi. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji orzeczenia, stosownie do treści art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.