II SA/Ke 700/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Referent stażysta Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy Sobków z dnia 21 marca 2017 r. nr XXX/203/2017 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sobków w 2017r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 21 marca 2017r. Rada Gminy Sobków, wskazując jako podstawę prawną art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013r. poz. 856 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz art. 18 ust 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016r. poz. 446 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., podjęła uchwałę nr XXX/203/2017 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sobków w 2017 roku", stanowiącego załącznik do tego aktu (§ 1), powierzając wykonanie uchwały Wójtowi Gminy (§ 2) i wskazując, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości i wskazując na naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: - art. 11a ust. 2 ustawy poprzez brak obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami w postaci zapisów dotyczących obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz wskazania konkretnego podmiotu odławiającego zwierzęta, a także określenia dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami i wskazania konkretnego podmiotu dokonującego uśpienia ślepych miotów oraz brak wyznaczenia środków pieniężnych na ten ostatni cel; - art. 11a ust. 2 ustawy w z zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez to, że zapisy § 6 ust. 1 pkt 2 ww. załącznika do uchwały wykraczają poza ramy ustawowego katalogu spraw, które mogą być uregulowane w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt; - art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez nieogłoszenie przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały (wraz z załącznikiem) – będącej aktem prawa miejscowego – w dzienniku urzędowym, a także poprzez wskazanie wejścia w życie ww. uchwały bez zachowania 14-dniowego terminu vacatio legis. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że, w świetle brzmienia art. 11a ust. 2 i 5 ustawy, w celu realizacji obligatoryjnych zapisów ustawowych uchwały rady gminy powinny wskazywać: konkretne schronisko dla zwierząt z podaniem jego nazwy i adresu; konkretne schronisko, w którym miałaby być realizowana obligatoryjna sterylizacja lub kastracja zwierząt; konkretne gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; konkretnego lekarza weterynarii, zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; konkretny podmiot odławiający bezdomne zwierzęta oraz określenie dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami tj. np. gdzie odłowione zwierzęta będą przebywać do czasu dostarczenia do schroniska i kto będzie za nie odpowiedzialny; konkretny podmiot wykonujący usypianie ślepych miotów; konkretną kwotę środków finansowych powiązaną z konkretnie określonym trybem postępowania przy wydatkowaniu tych środków. Tymczasem uchwalony zaskarżoną uchwałą Program nie zawiera obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami. Przede wszystkim, jak wskazał skarżący, brak jest w tym Programie wskazania konkretnego podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta oraz określenia dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami tj. np. gdzie odłowione zwierzęta będą przebywać do czasu dostarczenia do schroniska i kto będzie za nie odpowiedzialny. W tym zakresie znajduje się w ww. Programie ogólny zapis, że zwierzęta bezdomne wałęsające się lub bez właściciela będą przekazywane do schroniska. Brak jest także zapisów o obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. W programie jest bowiem mowa, że kastracja lub sterylizacja bezdomnych zwierząt będzie wykonywana jedynie u bezdomnych zwierząt przebywających u społecznych opiekunów, a nie również przekazywanych do schroniska. Ponadto w uchwale nie wskazano schroniska, w którym miałaby być realizowana obligatoryjna sterylizacja lub kastracja zwierząt. W Programie jest także tylko ogólny zapis, że usypianie ślepych miotów będzie wykonywać lekarz weterynarii, z którym Gmina zawarła stosowną umowę bez wskazania konkretnego lekarza, który będzie te zadania wykonywał. Ponadto w ogóle nie wskazano konkretnej kwoty pieniędzy, która ma być przeznaczona na ten cel. Tym samym przepis § 6 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały wykracza poza ramy ustawowego katalogu spraw, które mogą być uregulowane w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Prokurator, przytaczając art. 11 ust. 1 i 3, art. 11a ust. 2 pkt 1 i 3 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy, podkreślił że z analizy definicji zwierząt bezdomnych wynika, iż o takim ich statusie można mówić tylko w takim przypadku, gdy nie ma możliwości ustalenia ich dotychczasowych właścicieli lub posiadaczy (tzw. zwierzęta "bezpańskie"). Tymczasem kwestionowana regulacja załącznika do badanej uchwały wskazuje, że do schroniska będą przekazywane zwierzęta odebrane na skutek zaniedbań i innych działań określonych w ustawie – a w takim przypadku nie można mówić o zwierzęciu bezdomnym w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy, a tym samym ewidentne było przekroczenie przez radę gminy zawartego w art. 11 a upoważnienia ustawowego. Końcowo w skardze wskazano, że uchwała rady gminy stanowiąca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, bowiem ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Obok postanowień indywidualno-konkretnych program zawiera również postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Skarżący powołał się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Ponadto biorąc również pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania programu, uznać należy, zdaniem autora skargi, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Warunkiem zaś wejścia w życie prawa miejscowego jest jego prawidłowe ogłoszenie. Uchwała będąca aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. winna być skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Mając na uwadze, że ww. uchwała spełnia powyższe kryteria właściwe dla aktu prawa miejscowego, skarżący stwierdził, iż powinna podlegać publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego – ze względu na przepisy art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Tymczasem zaskarżona uchwała zawiera w § 3 zapis o wejściu w życie z dniem podjęcia – wobec czego akt ten wszedł w życie w sposób i w terminie niedopuszczalnym dla tego typu aktów – co skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały. W odpowiedzi na powyższą skargę Wójt Gminy Sobków wniósł o jej oddalenie, argumentując, że: - zawarte w art. 11 a ust. 2 ustawy sformułowanie "w szczególności" świadczy o tym, że aktualnie w tym przepisie nie są wyliczone w sposób enumeratywny kwestie, które może regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy; - zgodnie z art. 3a ustawy program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają; program nie musi więc zawierać obligatoryjnego zapisu w tym zakresie; - konkretne schronisko dla zwierząt zostało wskazane z podaniem jego nazwy i adresu; - konkretne schronisko, w którym miałaby być realizowana obligatoryjna sterylizacja lub kastracja zwierząt zostało wskazane w załączniku do uchwały – schronisko dla zwierząt Suchedniów; - konkretne gospodarstwo rolne w celu zapewnieniu miejsca dla zwierząt gospodarskich zostało wskazane w załączniku do uchwały – gospodarstwo rolne mieszczące się w miejscowości Karsy 30, gm. Sobków; - konkretny lekarz weterynarii, zapewniający całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, zostało wskazany w załączniku do uchwały; - konkretny podmiot odławiający bezdomne zwierzęta oraz określenie dalszego sposobu postępowania z odławianymi zwierzętami tj. np. gdzie odławiane zwierzęta będą przebywać do czasu dostarczania do schroniska i kto będzie za nie odpowiedzialny zostały wskazane w załączniku do uchwały - umieszczenie bezdomnych zwierząt oraz całodobową opiekę i niesienie pomocy zwierzętom poszkodowanym w wypadkach drogowych wykonywać będzie firma [...]; - konkretny podmiot wykonujący usypianie ślepych miotów został określony § 6 programu - "usypianie ślepych miotów zwierząt bezdomnych przez lekarza weterynarii, z którym Gmina zawarła stosowną umowę"; - w Rozdziale 5 Programu "Finansowanie Programu" w § 8 wskazano konkretną kwotę środków na realizację zadań wynikających z Programu; - w Rozdziale 3 realizacja zadań Programu w § 4 pkt 2 wskazano, że wykaz podmiotów świadczących usługi określone w ust 1 pkt 2-3 oraz lokalizację budynków gospodarczych określonych w ust. 1 pkt 4 zawarto w załączniku do programu. Odnośnie braku publikacji uchwały organ wskazał, że w § 2 Programu znajduje się zapis, że jego koordynatorem jest Wójt Gminy Sobków, a realizatorem są na poziomie Gminy Sobków - Wójt Gminy Sobków i organizacje pozarządowe współpracujące z Gminą Sobków, których celem statutowym jest ochrona zwierząt. Zapis taki nie ma, zdaniem organu, charakteru normy generalno - abstrakcyjnej. Ponadto stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonej do tego sądu uchwały organu gminy może mieć miejsce jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa – co nie miało miejsca w niniejszej sprawie (uchwała z dnia 13.11.2012r. o sygn. akt I OPS 3/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie zauważyć należy, że, jak trafnie podniósł skarżący, zakwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny. Nie oznacza to jednak, że każdy akt prawa miejscowego musi obejmować swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy Sobków). Może być adresowany do określonej kategorii podmiotów. Wystarczy przy tym, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016r., II OSK 221/16, Lex nr 2066405). W wyroku z dnia 24 maja 2017r., II OSK 725/17, Lex nr 2334602 Naczelny Sąd Administracyjny wprost przyjął, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze – podobnie jak zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała. Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2007r. nr 68, poz. 449 ze zm.) zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (zob. art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy). Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest brak ogłoszenia zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, jak również treść § 3 jej regulacji, zgodnie z którym akt ten wchodzi w życie z dniem podjęcia. Powyższe stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 u.s.g. – jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (zob. w tej materii m. in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008r., I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009r., nr 6, poz.118, z dnia 9 stycznia 2013r., I OSK 1608/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. W orzecznictwie zgodnie podnosi się, że uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Jest to spowodowane tym że nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego – gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010r., I OSK 1213/10, Lex nr 744957, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2016r., IV SA/Po 486/16, Lex nr 2355401). Zasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Co się zaś tyczy pozostałych zarzutów zawartych w skardze, to mając na uwadze powyższe uchybienie – przesądzające o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości – należało się do nich odnieść jedynie ubocznie. W tym zakresie należało podzielić stanowisko Prokuratora o naruszeniu art. 11a ust. 2 ustawy poprzez brak wskazania konkretnego podmiotu odławiającego zwierzęta, obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami w postaci zapisów dotyczących obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami i wskazania konkretnego podmiotu dokonującego uśpienia ślepych miotów oraz wyznaczenia środków pieniężnych na ten ostatni cel. Nie mogła zarazem odnieść skutku argumentacja podnoszona w odpowiedzi na skargę, gdyż w załączniku do Programu opieki wskazano jedynie – w sposób niewystarczający z punktu widzenie zachowania szczegółowych wymogów określonych w ww. przepisie – że cyt: "1.Ustalonym gospodarstwem rolnym zapewniające miejsce dla zwierząt gospodarskich w 2017 r. jest lokalizacja w budynku u Pana ..........[...]. Szczegółowy sposób postępowania w gospodarstwie ze zwierzętami gospodarskimi określi zawarte porozumienie. 2.Umieszczanie bezdomnych zwierząt oraz w schronisku oraz całodobową opiekę i niesienie pomocy zwierzętom poszkodowanym w wypadkach drogowych wykonywać będzie firma [...], prowadzące schronisko dla zwierząt , z zatrudnionym lekarzem weterynarii". W odniesieniu do powyższego zauważyć trzeba, że uchwała rady gminy jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza, że zarówno ich treść, jak i tryb stanowienia nie mogą pozostawać w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011r., II OSK 2058/11, dostępny j.w.). Rada gminy zobowiązana jest do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, wyczerpujący i bardzo konkretny. Sąd podziela zarazem pogląd przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych, że z przepisów art. 11a ustawy jednoznacznie wynika, że uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie tych przepisów prawa powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 ww. ustawy oraz art. 11a ust. 5 tej ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokości środków i sposób finansowania programu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013r., II OSK 37/13, ONSAiWSA z 2014 r., nr 6 poz. 100, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016r., II SA/Kr 221/16, Lex nr 2056522, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2016r., II SA/Kr 398/16, Lex nr 2136653). W judykaturze utrwaliło się stanowisko, że niewypełnienie powyższego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, w konsekwencji prowadząc do stwierdzenia nieważności uchwały w całości z tej przyczyny. Trafne jest również stanowisko skarżącego w odniesieniu do naruszenia art. 11a ust. 2 ustawy w z zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP wobec wykroczenia przez regulację § 6 ust. 1 pkt 2 Programu poza ramy ustawowego katalogu spraw, które mogą być uregulowane w tym akcie. Mianowicie, zgodnie z tą ostatnią regulacją do schroniska miały być przekazywane zwierzęta odebrane na skutek zaniedbań i innych działań określonych w ustawie. Tymczasem zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy program opieki dotyczy zwierząt bezdomnych – który to termin został zdefiniowany w art. 4 pkt 16 ustawy. Jak wynika z tego przepisu są to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Wobec tego o statusie bezdomności zwierząt można mówić tylko w takim przypadku, gdy nie ma możliwości ustalenia ich dotychczasowych właścicieli lub posiadaczy, czyli jeżeli zwierzęta te są w potocznym znaczeniu "bezpańskie". W konsekwencji, analizując treść § 6 ust. 1 pkt 2 Programu, nie można mówić, że regulacja dotyczy wyłącznie zwierząt bezdomnych w rozumieniu art. 4 pkt. 16 ustawy, co przesądza o przekroczeniu w tym zakresie przez Radę Gminy Sobków zawartego w art. 11a upoważnienia ustawowego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.