II SA/Ke 73/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratura Rejonowego Kielce - Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Masłów z dnia 22 marca 2018 r. nr XLVII/480/2018 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność § 6 ust. 8 załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Masłów w dniu 22 marca 2018r. podjęła uchwałę nr XLVII/480/2018 w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Masłów na 2018 rok". W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1875 ze zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1840). W § 6 ust. 8 załącznika do uchwały, stanowiącego w/w program, stwierdzono, że w przypadku ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia, wszystkimi kosztami związanymi z odłowieniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu, obciąża się dotychczasowego właściciela. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód w Kielcach wniósł o stwierdzenie jej nieważności w odniesieniu do przytoczonego wyżej § 6 ust. 8 załącznika do uchwały w zakresie, w którym określa obowiązek zwrotu Gminie wszelkich kosztów związanych z odłowieniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu w przypadku ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia. Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 1 ustawy z o ochronie zwierząt i art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia dla ustanowienia aktu prawa miejscowego poprzez nałożenie na właścicieli odłowionych zwierząt w § 6 ust. 8 załącznika do uchwały obowiązku zwrotu Gminie wszelkich kosztów związanych z odłowieniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu w przypadku ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia. Uzasadniając swe stanowisko prokurator podniósł, że art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie przewiduje możliwości nakładania obowiązku zwrotu kosztów od właściciela wyłapanego zwierzęcia za wykonywanie przez Gminę jej zadań wynikających z uchwalonego programu. Powyższy zapis załącznika do uchwały nie tylko zaś wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, ale także jest sprzeczny z brzmieniem art. 11a ust. 5 ustawy, zgodnie z którym koszty realizacji programu ponosi gmina. W ustawie nie przewidziano możliwości przerzucenia albo zwrotu w trybie administracyjnym takich kosztów przez właściciela w całości czy w części. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, zwrócił uwagę, że zwierzę, w stosunku do którego ustalono właściciela lub opiekuna, nie jest zwierzęciem bezdomnym w rozumieniu ustawy o ochronie zwierząt (art. 4 pkt 16 ustawy). Gmina nie ma zatem w stosunku do takiego zwierzęcia obowiązku finansowania odławiania i zapewnienia opieki. W związku z tym zaskarżony przez prokuratora zapis ma prawne uzasadnienie. Czynności na zlecenie gminy odłowienia i zapewnienia opieki nad zwierzęciem, które ma właściciela/opiekuna należy kwalifikować jako świadczenie usług bez zlecenia w rozumieniu art. 753 § 2 kc. Ponadto, zdaniem organu, stwierdzeniu nieważności uchwały w zaskarżonej części sprzeciwia się także fakt, że w całości utraciła ona swój byt prawny w dniu 31 grudnia 2018r. W roku 2018, którego uchwała dotyczyła, nie wystąpił przypadek ustalenia właściciela lub opiekuna dla wyłapanego zwierzęcia ze skutkiem wskazanym w § 6 ust. 8 uchwały, wobec czego zapis ten jest bezprzedmiotowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Po pierwsze, odnosząc się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym zaskarżony zapis przedmiotowej uchwały jest bezprzedmiotowy albowiem uchwała ta utraciła moc z końcem 2018r., zaś w 2018 roku nie wystąpił przypadek, którego dotyczyłaby przedmiotowa regulacja, należy podnieść, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżony akt może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Kontrola sądowa polega na ocenie legalności aktu prawa miejscowego i dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia aktu. Kontrola ta, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ. LEX nr 327767). Ponadto, wbrew stanowisku wyrażonemu przez organ, nie można uznać, że zaskarżona uchwała utraciła moc prawną wraz z końcem 2018r. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 122), dalej jako "u.o.z.", rada gminy zobowiązana jest podjąć uchwałę w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt corocznie do dnia 31 marca. Akt ten nie jest zatem przyjmowany na konkretny rok (kalendarzowy – w tym przypadku 2018) i nie jest tak, że traci on moc obowiązującą z upływem ostatniego dnia tego roku. Kwestii tej tym bardziej nie przesądza tytuł uchwały. Uchwała w przedmiotowym zakresie, podejmowana corocznie do dnia 31 marca, obowiązuje do dnia wejścia w życie kolejnej uchwały w tym zakresie (uchwały przyjętej w roku następnym). Odmienna wykładnia powołanego przepisu prowadziłaby do wniosku sprzecznego nie tylko z wykładnią funkcjonalną i celowościową ustawy, ale i regułami logiki, że od 1 stycznia każdego roku do uchwalenia następnego programu gmina pozbawiona jest podstawy realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11 u.o.z., w postaci aktu jakim jest program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powyższe paraliżowałoby wykonanie zadań np. w zakresie opieki weterynaryjnej zwierząt bezdomnych, ich wyłapywania oraz postępowania w przypadkach kolizji drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 listopada 2018r., sygn. II SA/Bd 329/18). A zatem także w tym przypadku zaskarżona uchwała obowiązuje do czasu wejścia w życie kolejnej uchwały, na której uchwalenie organ ma czas do dnia 31 marca 2019r. Organ nie powoływał się zaś na fakt, że tego rodzaju uchwała na bieżący rok została już uchwalona. Tym samym należało przyjąć, że zaskarżona uchwała pozostawała w mocy także na dzień orzekania przez Sąd. Wskazana konstatacja powoduje konieczność podjęcia dalszych, merytorycznych rozważań, co do słuszności zarzutów postawionych w skardze. Za zasadny należało uznać zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez zawarcie w § 6 ust. 8 załącznika do zaskarżonej uchwały zapisu, zgodnie z którym w przypadku ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia, wszystkimi kosztami związanymi z odłowieniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu, obciąża się dotychczasowego właściciela. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 994 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Brak jest przepisu upoważniającego radę gminy do obciążenia właściciela zwierzęcia jakimikolwiek kosztami wynikającymi z uchwalonego programu, w tym kosztami związanymi z odłowieniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu. Z kolei art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt wprost stanowi, że koszty realizacji programu ponosi gmina. Tak więc tego typu regulacja, jaka została zamieszczona w § 6 ust. 8 zaskarżonego programu nie tylko wykracza poza ustawowe upoważnienie, ale także jest sprzeczna z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Nie zasługuje na aprobatę argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę dotycząca tego, że zwierzę, w stosunku do którego ustalono właściciela lub opiekuna, nie jest zwierzęciem bezdomnym w rozumieniu ustawy o ochronie zwierząt, a w konsekwencji gmina nie ma w stosunku do takiego zwierzęcia obowiązku finansowania odławiania i zapewnienia opieki. W świetle definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy, takie błąkające się i następnie odłowione zwierzę (czyli złapane i następnie umieszczone w schronisku), jest zwierzęciem bezdomnym do chwili kiedy nie zostanie ustalony jego właściciel (z reguły będzie to chwila zgłoszenia się tego właściciela do schroniska po odbiór zwierzęcia) bądź do momentu, kiedy nie znajdzie ono nowego właściciela (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 września 2017r., sygn. II SA/Ke 499/17). W tej sytuacji należało uznać, że zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie rażąco narusza prawo i z tego względu na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały w zakresie ww. zapisu, zawartego w § 6 ust. 8 załącznika do uchwały. Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że niezgodność z prawem regulacji zawartej w tym zapisie powoduje istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności całej uchwały.