II SA/Ke 737/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2023 r. [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz G. B. kwotę [...](czternaście tysięcy pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2023 r. [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza [...] i G. B., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 16 sierpnia 2023 r. znak: [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania pieniężnego na rzecz A. C. w wysokości [...] PLN, za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,1968 ha i nr [...] o pow. 0,0640 ha, położonej w obrębie 43 Z. , gm. B.-Z., objętej decyzją Starosty [...] [...] znak: [...] z 29 lipca 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ulicy łączącej ul. [...] w B. Z. z ul. [...] w Zbludowicach oraz zobowiązującą Burmistrza [...] i G. B. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że powyższa decyzja z 29 lipca 2021 r. (zwana dalej "decyzją zrid") stała się ostateczna 3 września 2021 r. W decyzji tej zatwierdzono podział nieruchomości położonej w obrębie 0043 Z. , G. B., oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...], [...], [...] i [...]. Prawo własności A. C. do ww. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (przed podziałem) organ pierwszej instancji ustalił na podstawie księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. Z. . Starosta [...] decyzją z 25 listopada 2022 r. znak: [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. C. za działki nr [...] o powierzchni 0,1968 ha i nr [...] o powierzchni 0,0640 ha. Decyzją z 24 kwietnia 2023r., znak: SPN,[...], Wojewoda uchylił w całości ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji decyzją z 16 sierpnia 2023 r. orzekł o ustaleniu na rzecz A. C. odszkodowania w wysokości [...] zł za ww. nieruchomości. Wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość drogową Starosta ustalił na podstawie nowego operatu szacunkowego sporządzonego 27 czerwca 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, uprawnienia nr [...], powołanego na biegłego w tym postępowaniu. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji, Wojewoda powołał się na treść art. 12 ust 1 i ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 162 ze zm., zwanej dalej "specustawą drogową") oraz art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., zwanej dalej "u.g.n."). Organ odwoławczy wskazał, że w tej sprawie wysokość odszkodowania za przejętą przez G. B. z mocy prawa nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową ustalona została na podstawie opinii sporządzonej w formie operatu szacunkowego z 27 czerwca 2023 r. przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego, uprawnienia zawodowe nr [...]. Z treści operatu szacunkowego wynika, że przedmiotem wyceny była nieruchomość gruntowa oznaczona jako działki: nr [...] o powierzchni 0,1968 ha i nr [...] o powierzchni 0,0640 ha, położona w obrębie 0043 Z. , G. B.. Wartość rynkowa tej nieruchomości określona została w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami i oszacowana na kwotę [...]zł. tj. [...] zł/m2 gruntu. Wojewoda podkreślił, że w ocenie Starosty opinia odpowiada wymogom określonym przepisami u.g.n. i rozporządzenia wykonawczego, dlatego przyjęta została jako dowód w sprawie. Organ pierwszej instancji ustalił także, że nie spełnione zostały przesłanki do powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, bowiem dotychczasowy właściciel nie złożył formalnego oświadczenia o wydaniu nieruchomości w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej. Odnosząc się do zarzutów ustalenia odszkodowania na podstawie nierzetelnie sporządzonego operatu szacunkowego, Wojewoda uznał je za nieuzasadnione. Wskazał, że z analizy operatu szacunkowego wynika bowiem, że rzeczoznawca kierował się obowiązującymi przepisami z zakresu szacowania nieruchomości wywłaszczonych pod inwestycję drogową. Autor operatu badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości na dzień wydania decyzji z.r.i.d., tj. 29 lipca 2021 r., ustalił, że dla obszaru w którym położona jest wywłaszczona nieruchomość brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "mpzp"). W związku z tym, przeznaczenie nieruchomości ustalił na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i G. B. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w B. Z. nr [...] z 4 marca 2005 r., zgodnie z którym nieruchomość położona była w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, na obszarze uzdrowiska strefa "B". Powyższe przeznaczenie wycenianej nieruchomości w dniu wydania decyzji zrid nie było tożsame z celem wywłaszczenia wynikającym z tej decyzji, tj. pod inwestycję drogową, rzeczoznawca zobowiązany był ustalić, czy występuje tzw. zasada korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 4 u.g.n. Z dokonanej przez rzeczoznawcę analizy lokalnego rynku nieruchomości wynika, że w okresie 24 miesięcy przed wyceną, na terenie powiatu buskiego było tylko kilka transakcji dotyczących sprzedaży nieruchomości przeznaczonych na cel publiczny - komunikację. Średnia cena 1 m2 gruntu z dziewięciu transakcji wynosiła [...] zł. Natomiast na obszarze tylko miasta i G. B. średnia cena 1 m2 gruntu z pięciu transakcji wynosiła [...] zł. Z kolei analiza rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową położonych na terenie obrębu 0043 Zbludowice wykazała, że ceny sprzedaży nieruchomości zawierały się w przedziale 18,17 - [...] zł/m2 gruntu, ze średnią ceną [...] zł/m2 gruntu. Przeprowadzona analiza wykazała, że cel wywłaszczenia (pod inwestycję drogową) nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości, tzw. zasada korzyści nie występuje. W związku z tym określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości dokonano według aktualnego sposobu użytkowania i przeznaczenia nieruchomości wynikającego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (pod zabudowę mieszkaniowo - usługową). W tym celu spośród 20 transakcji zawartych od 18 sierpnia 2021 r. do 30 marca 2023 r. dotyczących sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową, położonych na terenie Zbludowic, których ceny zawierały się w przedziale 32,94 - [...] zł/m2 gruntu, biegły dokonał wyboru trzech, według niego, najbardziej podobnych do wycenianej nieruchomości, o cenie sprzedaży: [...] zł/m2 gruntu, [...] zł/m2 gruntu i [...] zł/m2 gruntu. Dokonał wyboru cech rynkowych istotnych dla rynku nieruchomości mieszkaniowo - usługowych oraz ustalił wagi przyjętych cech rynkowych tj.: położenie, atrakcyjność lokalizacji - 35 %, powierzchnia i kształt działki - 25 %, dostępność komunikacyjna - 25 % oraz sąsiedztwo i otoczenie -15 %. Wojewoda zaznaczył, że cechy rynkowe zostały opisane. Dokonano oceny szacowanej nieruchomości przez pryzmat przyjętych cech rynkowych. Każda z ocen jest opisana i uzasadniona. Proces wyceny przeprowadzony został w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, zgodnie z procedurą właściwą dla tej metody. Ostatecznie wartość wywłaszczonej pod drogę nieruchomości określona została w wysokości [...] zł. tj. [...] zł/m2 gruntu. Zawarte w operacie uzasadnienia są logiczne. Operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne do dokonania wyceny, wskazuje podstawy prawne, rozwiązania merytoryczne i metodyczne, przedstawia tok obliczeń oraz wynik końcowy. Treść operatu, jego forma, są zgodne z wymogami rozporządzenia. Nadto Wojewoda dodał, że w piśmie z 29 września 2023 r., będącym odpowiedzią na zarzuty Burmistrza zawarte w odwołaniu, rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił w szczególności, że odrzucanie wielkości skrajnych ma miejsce w statystycznych metodach wyceny, np. korygowania ceny średniej, zaś w wybranej w tym przypadku metodzie porównywania parami rozpiętość między ceną najwyższą i najniższą odzwierciedla współczynnik delta, który im jest większy tym bardziej wpływa na korektę cen w porównywalnych parach transakcji. W omawianym przypadku cena [...] zł ze względu na ocenę cechy "Położenie, atrakcyjność lokalizacji" została skorygowana o [...] zł w dół, gdyż faktycznie lokalizacja wycenianej nieruchomości została oceniona jako mniej atrakcyjna. W kwestii doboru nieruchomości porównawczej o skrajnej cenie [...] zł/m2 gruntu, rzeczoznawca wyjaśnił, że transakcja ta nie mogła być odrzucona, ponieważ podobieństwo do nieruchomości wycenianej jest bardzo duże, a sama transakcja ma cechy rynkowe. Obie nieruchomości zlokalizowane są przy ul. [...], obie mają dostęp do drugiej drogi dojazdowej, zbliżone są kształtem i powierzchnią, znajdują się w zasięgu sieci uzbrojenia gruntu, posiadają podobne przeznaczenie w dokumentach planistycznych, stanowią grunty z potencjałem rozwojowym, zabudowa mieszkaniowo - usługowa. Zdaniem Wojewody, nie ulega wątpliwości, że kluczowe dla prawidłowej wyceny jest to, aby przyjęte do porównania nieruchomości były podobne, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. W spornym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy przedstawił występujące na rynku lokalnym transakcje dotyczące sprzedaży nieruchomości drogowych i mieszkaniowo - usługowych, przy czym istotnym jest, że nieruchomości mieszkaniowo-usługowe położone są w miejscowości Z., w której położona jest wyceniana nieruchomość. Uzasadnił wybór trzech nieruchomości porównawczych, zobrazował wybraną metodę wyceny porównywania parami. Opinia zawiera niezbędne objaśnienia rzeczoznawcy pozwalające prześledzić sposób ustalenia wartości nieruchomości. Rzeczoznawca wyczerpująco ustosunkował się do wniesionych zarzutów, a jego wyjaśnienia są szczegółowe, konkretne i przekonujące. W ocenie Wojewody operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie do ustalenia wysokości odszkodowania. Jeżeli Burmistrz ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania operatu szacunkowego, a wyjaśnienia rzeczoznawcy nie są dla niego satysfakcjonujące, to może skorzystać z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na mocy art. 157 u.g.n. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Wojewody wniósł Burmistrz [...] i G. B., zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia wysokości odszkodowania i nie dopuszczenie w postępowaniu odwoławczym dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy, ewentualnie zlecenie przeprowadzenia tego dowodu organowi pierwszej instancji, wobec wskazywanych przez Burmistrza w odwołaniu od decyzji Starosty okoliczności wskazujących na ewidentne nieprawidłowości zawarte w opinii biegłego przez przyjęcie do porównania transakcji dotyczących nieruchomości, które nie są podobne do nieruchomości wycenianej i w sposób nieuzasadniony zawyżają średnią wartość 1m2 nieruchomości wycenianej; - art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie opinii sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę poprzez niewłaściwą ocenę wartości dowodowej operatu, przede wszystkim nie przeanalizowanie jego nieprawidłowości w zakresie niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych i niewłaściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, a w konsekwencji nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy; operat sporządzony w toku postępowania, zdaniem skarżącego, nie jest rzeczowy, logiczny i spójny, a poczynione przez biegłego wyliczenia nie są poprawne, choćby ze względu na wybór przez biegłego spośród 20 analizowanych transakcji trzech, które w jego ocenie są najbardziej podobne do przedmiotu wyceny, w tym transakcji o cenie [...] zł/m2, która to znacznie zawyżyła średnią cenę m2 nieruchomości przyjętą do wyceny, podczas gdy jest to nieruchomość znajdująca się blisko miasta B. Z. , natomiast działka wyceniana znajduje się w dużo dalszej odległości od granicy miasta, co z całą pewnością ma wpływ na jej wycenę, a nadto - przedstawiony przez skarżącego - operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego wskazuje, że zarzuty zawarte w odwołaniu w zakresie zawyżenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości są zasadne, skoro wycena biegłego sporządzona w postępowaniu administracyjnym jest różna od przedstawionej przez skarżącego o kwotę aż [...] zł; - art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 2 u.s.g. w zakresie w jakim Wojewoda uznał, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego określający wartość rynkową nieruchomości oznaczonej jako działki numer [...] i [...] może stanowić podstawę do określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową działkę. W uzasadnieniu skargi Burmistrz przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów i wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Wprawdzie, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne mogą przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, ale wyłącznie w sytuacji gdy jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu i sąd administracyjny w drodze wyjątku określonego w art. 106 § 3 p.p.s.a. może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe tylko w ściśle określonych granicach (dowody z dokumentów) i pod sprecyzowanymi w tym przepisie warunkami (jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie). Z powyższego wynika, że w postępowaniu sądowym nie każdy dowód może zostać dopuszczony, ale tylko taki, który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Nawet wówczas celem takiego postępowania nie jest jednak ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt I FSK 136/16 dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zatem, w postępowaniu sądowym nie każdy dowód może zostać dopuszczony, ale tylko taki, który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Podkreślić również należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie ma możliwości dopuszczenia dowodu z dokumentu, który ma charakter opinii biegłego. W związku z powyższym Sąd nie oceniał opinii biegłego dołączonej do skargi. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrolując w ramach tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają wymogom prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 162 ze zm.) (dalej: specustawa drogowa), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz.344), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 555 ze zm.). W kontrolowanej sprawie przejęcie własności nieruchomości odbyło się w trybie przepisów specustawy drogowej, dlatego też zastosowanie znajdowały wskazane poniżej zasady wyceny. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (decyzja z.r.i.d.) przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (a więc nieruchomości lub ich części, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, lub jednostki samorządu terytorialnego z dniem uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zatem przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, należy rozumieć również część nieruchomości powstałą w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją z.r.i.d., która w momencie uzyskania przez decyzję z.r.i.d. przymiotu ostateczności zmienia właściciela na podmiot publiczny (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego). W konsekwencji, "stan nieruchomości", o którym mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, to stan powstały w wyniku podziału nieruchomości. Stosownie do treści art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2), wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3) oraz jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Art. 151 u.g.n. stanowi, iż wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (ust. 1), wartość odtworzeniowa nieruchomości jest równa kosztom jej odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia (ust. 2), zaś wartość katastralną nieruchomości stanowi wartość ustalona w procesie powszechnej taksacji nieruchomości (ust. 3). W myśl zaś art. 150 ust. 2 u.g.n. wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Sporządzony zgodnie z tym przepisem operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że dowód z operatu szacunkowego należy traktować jako dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. W konsekwencji ocena operatu szacunkowego przez organ administracji, jak również przez sąd administracyjny, jest możliwa jedynie do granic wiedzy specjalistycznej. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, czy jest logiczny i zupełny, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodu w postaci takiego operatu. Podkreślić należy jednak, że choć operat jest autorską opinią specjalisty posiadającego w tym kierunku stosowną wiedzę oraz uprawnienia, to sporządzający go rzeczoznawca nie ma jednak pełnej swobody w określaniu wartości nieruchomości. Musi bowiem mieć na względzie regulacje prawne, normujące zasady oraz wytyczne dokonywanej wyceny. W takim też zakresie podlega on ocenie dokonywanej przez organy w toku postępowania administracyjnego, kontrolowanej następnie przez sąd administracyjny. Przeprowadzona ocena nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły oraz organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, mająca jako jedyna, uprawnienie do dokonania merytorycznej oceny prawidłowości sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę operatu szacunkowego, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., który stanowi, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych (pkt 1) oraz w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności (pkt 2). Gwarancje powyższej niezależności rzeczoznawcy majątkowego pod względem merytorycznym ustawodawca ujął w art. 154 ust. 1 u.g.n., który stanowi, iż wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Również § 26 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów stanowi, iż rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Dlatego też przy ocenie operatu organ powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto – co nie jest bez znaczenia – pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast. u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach – jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo sporządzony pod względem formalnym operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji czy sądów administracyjnych. Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (por. wyrok NSA z 13 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1523/22, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA; por. także: wyrok WSA w Kielcach z 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 154/23, CBOSA). Szczegółowe unormowania, dotyczące sporządzania operatów szacunkowych, ujęte zostały w powołanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów. Wprawdzie aktualnie akt ten już nie obowiązuje, jednak, jak trafnie wskazał organ odwoławczy w kontrolowanej sprawie, na mocy § 85 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (to jest przed dniem 9 września 2023 r.), które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawie niniejszej jak wynika z opinii biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami uregulowaną w § 4 ust. 3 rozporządzenia. Rację ma organ wskazując, że wybór przez biegłego metody i techniki szacowania nieruchomości pozostaje poza kontrolą organów oraz sądu administracyjnego. Oceniając operat szacunkowy jako dowód w sprawie organ uznał, że zawarte w nim uzasadnienia są logiczne. Operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne do dokonania wyceny, wskazuje podstawy prawne, rozwiązania merytoryczne i metodyczne, przedstawia tok obliczeń oraz wynik końcowy. Treść operatu, jego forma, są zgodne z wymogami rozporządzenia. Z takim stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Zdaniem Sądu, organ dokonał błędnej oceny opinii biegłego, akceptując operat, w którym oszacowano wartość nieruchomości w sposób niezgodny z wymogami § 4 ust. 3 rozporządzenia i art. 151 u.g.n. Uważna lektura treści operatu szacunkowego pozwala uznać, że po pierwsze, na str. 17 opinii biegły popadł w sprzeczność wskazując, że z 33 transakcji o przedziale od [...] zł -212,10 zł za m2 odrzucił skrajne ceny, a mimo tego kwestionowaną przez skarżącą transakcję (212,10 zł za 1 m2) pozostawił i uczynił podstawą oszacowania choć była skrajną. Po drugie, kwalifikując 20 transakcji jako podobne, bez podstawy prawnej ograniczył zastosowanie metody porównywania parami do 3 z tych transakcji dokonując swoistego "stopniowania" podobieństwa nieruchomości nieznanego przepisom ustawy i rozporządzenia. Takie działanie doprowadziło w konsekwencji do zawyżenia ceny 1 m2 nieruchomości, a to dlatego, że skrajna transakcja to [...] zł za 1m 2, a kolejna to [...] zł za 1m2. W tym stanie rzeczy zasadniczy zarzut skargi jest uzasadniony. Uznając zatem, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty te, w łącznej wysokości [...] zł złożyły się: wpis od skargi – [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – [...] zł. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności doprowadzi do wyeliminowania dostrzeżonych w operacie szacunkowym nieprawidłowości.