II SA/Ke 760/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody z dnia 30 czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r. znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania S. P., C. P., W. P. i R. P. od decyzji Starosty z dnia 31 marca 2016 r. znak [...] orzekającej o odmowie zwrotu na rzecz odwołujących się prawa własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. jako działki nr 263/3 o pow. 0,0604 ha, nr 263/7 o pow. 0,0546 ha i nr 263/11 o pow. 0,1542 ha, ujawnionych w księdze wieczystej [...] jako własność Gminy K. w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców - na podstawie art. 138 § 2 Kpa oraz art. 9a, 136 ust 3, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 1774 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 10 czerwca 1966 r. Rep. A nr [...] Skarb Państwa nabył od A. P., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość oznaczoną na planie wpisanym do ewidencji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej za nr ewid. 29/66 jako działka nr 28/1 o pow. 0,2984 ha, z przeznaczeniem pod budowę osiedla. Z postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 26 stycznia 1994 r. sygn. [...] wynika, że spadek po A. P. nabyli jej mąż J. P. oraz synowie: R., S., C. i W. P.. Natomiast z postanowienia SR w K. z dnia 13 maja 2009 r. sygn. [...] wynika, że spadek po J. P. nabyli synowie: R., S., C. i W. P., którzy wystąpili o zwrot działki nabytej przez Skarb Państwa od A. P.. Po rozpatrzeniu tego wniosku organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 31 marca 2016 r. W odwołaniu wnioskodawcy, podnosząc, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, zarzucili organowi naruszenie art. 136 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("ugn") oraz przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 Kpa. Wojewoda wyjaśnił, że niniejsza sprawa była już przezeń rozpatrywana, najpierw na skutek odwołania wnioskodawców od decyzji Starosty z dnia 27 listopada 2013 r. Decyzja ta została wówczas, decyzją z dnia 12 marca 2014 r., uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z powodu konieczności precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia. Decyzją z dnia 27 marca 2015 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców, ponownie uchylił decyzję Starosty z dnia 5 lutego 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując po raz kolejny na konieczność precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia. W ponownym postępowaniu Starosta ustalił, że w dniu złożenia wniosku o zwrot działce nr 28/1 odpowiadała część działek nr 263/1 i 263/2. Działka nr 263/1 uległa następnie podziałowi. Na podstawie mapy zaewidencjonowanej w dniu 13 września 2012 r. za nr 1310/2012 ustalono, że działki nr 263/3, 263/7 i 263/11 stanowią część działki nr 28/1 nabytej od A. P.. Wszystkie trzy działki stanowią własność Gminy K., przy czym dwie z nich (263/7 i 263/11) pozostają w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców i zgodnie z mapą nr 1310/2012 znajdują się na terenie Ogródków Działkowych "Z.". Działka nr 263/3 znajduje się bezpośrednio za ogrodzeniem ww. ogródków działkowych. Z treści protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 16 lipca 2010 r. wynika, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość w części północnej stanowi nieużytek porośnięty dziką trawą, który przylegając bezpośrednio do ogrodzenia ogródków działkowych stanowi skarpę pochyloną w kierunku północnym. Od ogrodzenia w kierunku południowym aż do terenów domków jednorodzinnych znajdują się urządzone ogródki działkowe z alejkami i altanami. Od strony zachodniej wnioskowana nieruchomość graniczy z nieruchomością wnioskodawców. Organ I instancji, stwierdzając, że w umowie sprzedaży cel wywłaszczenia określony został ogólnikowo, przyjął, że podstawę prowadzenia rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości przez A. P. stanowiła decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 21 października 1965 r. nr [...] ustalająca lokalizację szczegółową budownictwa indywidualnego, ogródków działkowych i pasów zieleni w dzielnicy S. Poszukiwania planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do ww. decyzji nie przyniosły rezultatu. Odnaleziono natomiast opis techniczny do szkicowego projektu zagospodarowania pracowniczych ogródków działkowych na terenie osiedla S., opracowanego na podstawie ww. decyzji. Według tego opisu lokalizacja obejmowała cały teren północnego S. (powyżej zabudowy wysokiej intensywności) bez dokonywania podziału na zabudowę indywidualną, ogródki działkowe i zieleń wzdłuż S.. Granice między tymi terenami miały być określone po opracowaniu projektów koncepcyjnych. Na tej podstawie organ ustalił, że cel wywłaszczenia określony był jako zabudowa indywidualna, ogródki działkowe i zieleń wzdłuż S. Zdaniem Starosty w niniejszej sprawie nie można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotową nieruchomość nabyto pod budownictwo. W ofercie z dnia 27 kwietnia 1966 r. skierowanej do A. P. znajduje się odwołanie do planu miejscowego miasta K. obowiązującego w latach 1966-77, z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym symbolem C52MN – zabudowa niska, zorganizowana w ramach spółdzielni, lokalizacja wydana, oraz symbolem C48ZŁ – zieleń łęgowa w dolinie S., zakaz zabudowy i podziału. Dopiero decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia 4 listopada 1967 r. nr [...], anulująca decyzję z dnia 21 października 1965 r. nr [...], ustaliła lokalizację szczegółową osiedla domków jednorodzinnych. Zgodnie zaś z planem realizacyjnym stanowiącym integralną część decyzji, działka nr 28/1 w przeważającej części znajdowała się na terenie zieleni, a częściowo na terenie infrastruktury osiedlowej. Organ I instancji, mając na uwadze decyzję nr [...] oraz plan miejscowy obowiązujący na podstawie decyzji nr [...], a nadto kopię opisu technicznego do szkicowego projektu zagospodarowania pracowniczych ogródków działkowych, stwierdził, że celem wywłaszczenia w niniejszej sprawie była budowa osiedla mieszkaniowego domków jednorodzinnych, ogródków działkowych oraz urządzenie zieleni wzdłuż S. Główny cel wywłaszczenia został więc zrealizowany, nawet jeśli został w późniejszym czasie nieco zmodyfikowany. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 136 ust. 3 ugn oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 38/11, wskazał na konieczność precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia przez organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości. Stwierdził, że w niniejszej sprawie cel przejęcia przedmiotowej nieruchomości, tj. pod budowę osiedla, wynikał z aktu notarialnego z dnia 10 czerwca 1966 r. Również z ofert z dnia 27 kwietnia 1966 r. wynika, że zaplanowana została budowa osiedla Spółdzielni "Z.". Ponadto w aktach sprawy znajduje się kopia opinii szacunkowej z dnia 10 maja 1966 r., gdzie wskazano, że potrzeba oszacowania działki związana jest z budową osiedla mieszkaniowego, a nadto kopia wniosku PMRN Dyrekcji Inwestycji Miejskich z dnia 6 czerwca 1966 r., z której wynika, że ww. nieruchomość przeznaczona jest pod budowę osiedla "Z.". Organ I instancji ustalając, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego domków jednorodzinnych, ogródków działkowych oraz urządzenie zieleni wzdłuż S. odwołał się natomiast do dokumentów pochodzących z okresu po zawarciu umowy oraz faktu, że wywłaszczony teren został przekazany pod ogrody działkowe. Wojewoda wyjaśnił, że decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] dotyczyła dużego obszaru. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem, że w umowie sprzedaży, dotyczącej wyłącznie działki nr 28/1, cel wywłaszczenia został określony ogólnie, natomiast decyzja nr [...], dotycząca znacznie większego obszaru, cel wywłaszczenia uszczegółowiła. Z uwagi na brak załącznika graficznego do decyzji nr [...] nie można jednoznacznie określić, co miało zostać na danym terenie zrealizowane. Skoro więc ww. decyzja nie może być dowodem na to, że działka nr 28/1 była przeznaczona pod ogrody działkowe, to niezrozumiałe jest stanowisko, że decyzja ta uszczegółowiła cel wywłaszczenia. Decyzja nr [...] świadczy zaś o tym, ze już po wywłaszczeniu doszło do częściowej rezygnacji z budowy osiedla mieszkaniowego. Organ I instancji nie może wiec czynić ustaleń, że celem wywłaszczenia było utworzenie na części działki nr 28/1 ogrodów działkowych na tej tylko podstawie, że już po wywłaszczeniu ta część nieruchomości na taki cel została przeznaczona. Na poparcie swego stanowiska Wojewoda przywołał wyrok WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 80/16. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że Starosta dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, co spowodowało konieczność uchylenia jego decyzji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność ustalenia celu wywłaszczenia i realizacji tego celu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Gmina K. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez uznanie, że organ I instancji nie poczynił istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia; 2) art. 138 § 2 Kpa poprzez nieuprawnione wydanie decyzji kasacyjnej, podczas gdy nie zachodziły przesłanki określone w tym przepisie, a decyzja organu I instancji odpowiada prawu; 3) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1, art. 80, art. 89 § 2 oraz art. 136 Kpa poprzez bezzasadną odmowę uznania znaczenia i mocy dowodowej innych dowodów niż decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia 21 października 1965 r. nr [...] oraz stanowiący jej integralną część załącznik graficzny, w sytuacji braku możliwości odnalezienia tego załącznika, ograniczając bezzasadnie w ten sposób swobodę orzekającego organu administracji I instancji w zakresie dopuszczenia innych niż wskazany wyżej środków dowodowych, wynikająca z art. 75 i 77 kpa, a także ograniczając bezzasadnie w ten sposób swobodę orzekającego organu administracji w ocenie przeprowadzanych dowodów wynikającą z art. 80 kpa; 4) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1, art. 80, art. 89 § 2 oraz art. 136 i art. 138 § 2 Kpa poprzez dokonanie przedwczesnej oceny prawnej sprawy i zasadności żądania wnioskodawców, mimo jednoczesnego stwierdzenia istotnych braków w postępowaniu dowodowym i niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty Gmina K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podzieliła stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji. W jej ocenie stanowisko Wojewody pozostaje w sprzeczności z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach I OSK 1428/10, I OSK 1417/13 oraz I OSK 1966/14, z których wynika, że organ ustalając cel wywłaszczenia nie powinien poprzestać jedynie na zapisach aktu notarialnego, a wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane z uwzględnieniem standardu prawnego funkcjonującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie w dacie kontroli sądowej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 138 § 2 Kpa skarżąca podniosła, że organ wydając decyzję kasacyjną nie może przesądzać sposobu rozstrzygnięcia, jak to uczynił Wojewoda w niniejszej sprawie. Powinien jedynie wskazać okoliczności wymagające wyjaśnienia. Na poparcie tego stanowiska przywołano wyrok WSA w Krakowie w sprawie III SA/Kr 906/13. Ponadto, zdaniem skarżącej organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie podniesione w jej treści zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – tj. art. 138 § 2, 136 oraz 107 § 3 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny nie był władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest zobowiązany uwzględnić skargę (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 Kpa. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, niezbędne było ponowne przeprowadzenie postępowania. Konstrukcja art. 138 Kpa służy realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa). Norma ta ukształtowała postępowanie przed organem II instancji zasadniczo jako postępowanie merytoryczne. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również rozstrzygnięcia tego organu. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). W konsekwencji właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Jednocześnie szeroka inicjatywa dowodowa, jaka przysługuje organom obu instancji powoduje, że mają one narzędzia do ustalania stanu faktycznego sprawy. W myśl bowiem art. 7 Kpa, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle powyższego, w sytuacji gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów), uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego - mieści się to w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania i wyłącza dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Stanowi o tym art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie podnosi się, że zasada ta podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 678/08). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uzasadniając podjętą decyzję wskazał na naruszenie przez organ I instancji art. 7, 77 i 80 Kpa, co jego zdaniem powodowało konieczność uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W przekonaniu Wojewody do rozstrzygnięcia pozostaje istotny dla sprawy zakres ustaleń faktycznych, zwłaszcza w części dotyczącej ustalenia celu wywłaszczenia i realizacji tego celu. Formułując taki wniosek organ odwoławczy odwołuje się do swoich rozważań zawartych we wcześniejszej części uzasadnienia decyzji. Wnikliwa analiza tego uzasadnienia prowadzi jednak do wniosku, iż organ odwoławczy nie stwierdził braku koniecznych do wyjaśnienia sprawy dowodów, lecz zarzucił organowi I instancji brak rozważenia znaczenia znajdujących się w aktach dokumentów tj. uwierzytelnionej kopii opinii szacunkowej z dnia 10 maja 1966r. oraz uwierzytelnionej kopii wniosku PMRN Dyrekcji Inwestycji Miejskich z dnia 6 czerwca 1966r. Nadto zarzucił pominięcie i pozbawienie znaczenia treści aktu notarialnego z dnia 10 czerwca 1966r., z której wynika cel przejęcia przedmiotowej nieruchomości – tj. budowa osiedla. Zwraca również uwagę na okoliczność rokowań poprzedzających zawarcie aktu notarialnego oraz treść pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 27 kwietnia 1966r. wskazujących zdaniem organu na plan budowy osiedla. Zarzucając organowi I instancji braki postępowania dowodowego, Wojewoda jednocześnie sam dokonuje oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnia dlaczego nie można zaakceptować przedstawionych w decyzji pierwszoinstancyjnej ustaleń. Stanowiska takiego nie można zaakceptować. Po pierwsze – Wojewoda nie wskazuje w jakim zakresie należy postępowanie dowodowe uzupełnić oraz jakie ewentualnie dowody są niezbędne do właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Wprawdzie organ odwoławczy wspomina o braku załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], lecz nie formułuje jednoznacznego wniosku o konieczności jego poszukiwania i dołączenia do akt sprawy. Po drugie – wydając decyzję kasacyjną de facto przedstawia w treści uzasadnienia swoje stanowisko co do celu wywłaszczenia i braku jego realizacji jednocześnie polecając organowi I instancji aby te okoliczności ustalił. Świadczy to zarówno o wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia decyzji jak i nie wykazaniu zaistnienia przesłanek o których mowa w art. 138 § 2 kpa. Z pewnością nie czyni zasadnym podjęcie decyzji kasacyjnej brak oceny znajdujących się w aktach sprawy dokumentów. To bowiem może uczynić organ II instancji, rozpoznający merytorycznie sprawę – w imię zasady dwuinstancyjności postępowania. Należy także zauważyć, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji to w znacznej części powtórzenie uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 9 czerwca 2016r. wydanego w sprawie o sygn. II SA/Ke 80/16. Sprawa ta była podobna o tyle, że dotyczyła kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jednakże Sąd uchylając decyzję organów obu instancji zakwestionował ich stanowisko w zakresie określenia celu wywłaszczenia, a w konsekwencji oceny jego realizacji. Natomiast organy administracji rozpoznały sprawę merytorycznie w obu instancjach, prezentując, poprzedzone analizą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stanowisko, iż cel na który wywłaszczono nieruchomość został zrealizowany. Podkreślenia wymaga, iż decyzja podlegająca kontroli w przedmiotowej sprawie jest decyzją kasacyjną, procesową i jej ocena koncentruje się wokół przesłanek objętych art. 138 § 2 kpa, których wykazanie przez organ warunkuje zasadność jej podjęcia. Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut nr 3 oraz nr 2 w części w której stwierdzają poprawność i prawidłowość decyzji organu I instancji. Skoro wady zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej mają charakter procesowy, a decyzja jako naruszająca wymogi określone w art. 107 § 3 oraz 138 § 2 kpa podlega uchyleniu, Sąd nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do kwestii poprawności decyzji organu I instancji. Działanie takie byłoby przedwczesne a nadto godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie przesądzając formy decyzji jaka zostanie wydana w ponownym postępowaniu odwoławczym Sąd stwierdza, że będąca przedmiotem kontroli decyzja kasacyjna jako wadliwa podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Naruszała ona bowiem art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia, art. 138 § 2 kpa poprzez niewskazanie zaistnienia przesłanek koniecznych do wykazania zasadności jej wydania, oraz art. 7, 77, 80 kpa poprzez błędne nakazanie organowi I instancji dokonania ustaleń, bez wyraźnego zakreślenia znacznego dla sprawy zakresu tych ustaleń lub wskazanie okoliczności już ustalonych lub dowodów już zgromadzonych w materiale dowodowym sprawy. Należy także podnieść, iż postępowanie z wniosku S. P., C. P., W. P. i R. P. toczy się już 8 lat. Nawet przy przyjęciu, iż jest to sprawa szczególnie skomplikowana i wielowątkowa organy administracji winny, realizując zasady zaufania do organu, przekonywania czy wreszcie szybkości postępowania, dołożyć wszelkich starań, by zająć jednoznaczne stanowisko co do zasadniczych okoliczności w sprawie, dających perspektywę jej definitywnego zakończenia. Podsumowując wskazać należy, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że wskazane przez organ podstawy podjęcia decyzji kasacyjnej są błędne. Okoliczności jakie wskazał organ odwoławczy uzasadniając podjęcie zaskarżonej decyzji nie wypełniają przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 Kpa. Organ odwoławczy nie wyjaśnił również, dlaczego niemożliwe jest w przedmiotowej sprawie uzupełnienie postępowania dowodowego stosownie do art. 136 Kpa. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni przedstawioną powyżej argumentację i wyda stosowne rozstrzygnięcie, właściwie je uzasadniając. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Na ich wysokość składa się: uiszczony przez skarżącą wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika procesowego – 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 ze zm.).