II SA/Ke 776/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz I. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania I. M., od decyzji z [...] lutego 2021 r. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy R. odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że W. M. - ojciec wnioskodawczyni I. M. legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium nie zgodziło się z organem I instancji, że wnioskowane świadczenie nie powinno zostać przyznane, gdyż niepełnosprawność uprawnionego do opieki, powstała po ukończeniu przez niego 25-go roku życia. Przytaczając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych ugruntowane po wydaniu tego wyroku Kolegium wskazało, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Niezależnie od powyższego organ II instancji podkreślił, że uprawniony do opieki pozostawał w związku małżeńskim z T. M., na której ciążył obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności i która legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Kolegium zacytowało art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. i wskazało, że przepis ten wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskich, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że skoro obowiązek alimentacyjny względem W. M. ciążył w pierwszej kolejności na jego żonie, a jednocześnie brak było okoliczności uzasadniających niemożność sprawowania tej opieki przez małżonkę, to obowiązek ten nie ciążył na wnioskodawczyni, a w konsekwencji brak było podstaw do przyznania jej żądanego świadczenia. Kolegium dodało, że zauważa, że T. M. pobiera świadczenie emerytalne z KRUS, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wymaga stałego leczenia i nie jest w stanie opiekować się mężem. Ponieważ jednak problemy z oceną stanu zdrowia osoby zobowiązanej do sprawowania opieki, mogą pojawić się w każdej sprawie dotyczącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ odwoławczy uznał, że nie powinna mieć miejsca literalna wykładnia art. 17 ust. 1a u.ś.r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, I. M. zarzuciła naruszenie: - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w tej sprawie; - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 6, 8, 9, 77 § 1 i art. 7 w związku z art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę zobowiązaną do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowanie nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. Chodzi głównie o sytuacje, gdy obowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wykonywaną pracę, sam nie jest zdolny tej pracy wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę (wyrok WSA w Białymstoku II SA/Bk 987/12). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych W. M. zmarł [...] marca 2021 r. Z tej przyczyny skarżąca ograniczyła wniosek o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od miesiąca wniesienia wniosku do dnia śmierci osoby uprawnionej do opieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarg jest zasadna, częściowo z przyczyn w niej wskazanych. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy odmowę przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Jednocześnie Kolegium, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie podzieliło stanowiska organu I instancji o braku spełnienia przesłanki dotyczącej daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Kolegium, że nie można odmówić przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że niepełnosprawność uprawnionego do opieki, powstała po ukończeniu przez niego 25-go roku życia. Sąd natomiast nie zgadza się z poglądem, że brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności w stosunku do małżonki osoby wymagającej opieki, w każdym przypadku wyklucza możliwość przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Przede wszystkim należy wskazać, że choć taki wniosek zgodny jest z wynikami literalnej wykładni tego przepisu, to jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również sądów administracyjnych obecny jest pogląd o konieczności dokonania funkcjonalnej i celowościowej wykładni tego przepisu. W szczególności w wyroku z 25 stycznia 2021 roku, I OSK 2103/20 (dostępnym na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tego świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Na konieczność uwzględnienia w procesie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zasady praworządności i zasady równości - art. 2 i art. 32 Konstytucji - wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 11 stycznia 2017 r., I OSK 1113/15; z 17 grudnia 2009 r. I OSK 722/09, dostępne jw. Podano, że negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., rozumiana w sposób językowy wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą, a jednocześnie mają również obowiązek sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Podkreślono, że tak rozumiany przepis oznacza swoistą sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem. Wskazano nadto, że z podobnych przyczyn literalna wykładnia tego przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki (osobiście lub za pośrednictwem innych osób), powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zostaje wyeliminowana. W takiej sytuacji trzeba przyjąć, że skoro współmałżonek osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Kolegium dokonało wadliwej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., ograniczającej się jedynie do wykładni językowej tego przepisu. W konsekwencji tego naruszenia nie zostało w sprawie ustalone, czy T. M. jest zdolna - w sposób efektywny i bezpieczny - sprawować opiekę nad swoim niepełnosprawnym mężem. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że T. M. ma 81 lat, okoliczność ta w ocenie Sądu, może budzić wątpliwości co do tego czy spoczywający na niej obowiązek alimentacyjny będzie realnie sprawowany czy też będzie miał wyłącznie charakter zapisu ustawowego. Należy podkreślić, że ukończenie przez osobę wieku 75 lat jest traktowane w art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. jako okoliczność świadcząca o niezdolności do samodzielnej egzystencji uprawnionego ze względu na osiągnięty wiek. Ustawodawca ma świadomość, że przekroczenie określonego pułapu wiekowego, może wiązać się z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, bez konieczności stwierdzenia tego stosownym orzeczeniem instytucji publicznej. Powyższy wniosek potwierdza także to, że osobami uprawnionymi do zasiłku pielęgnacyjnego na równi z osobami w wieku 75 lat i więcej, są w myśl art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. niepełnosprawni w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przytoczone przepisy zrównują w uprawnieniach do zasiłku pielęgnacyjnego osoby starsze (75 lat i więcej) oraz osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym, zaś cechą łączącą te dwie grupy jest przypisanie im niezdolności do samodzielnej egzystencji, będącej następstwem niepełnosprawności bądź wieku. Wiek jako cecha osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji występuje także w regulacjach dotyczących dodatku pielęgnacyjnego. Podobnie jak zasiłek pielęgnacyjny, również prawo do dodatku pielęgnacyjnego opiera się na domniemaniu braku zdolności do samodzielnej egzystencji osób, które ukończyły 75 rok życia. W świetle art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.), dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia (...). Powyższe unormowania świadczą o istnieniu w systemie zabezpieczenia społecznego przepisów zakładających domniemanie braku zdolności do samodzielnej egzystencji osoby z powodu osiągnięcia wieku 75 lat. Brak zdolności do samodzielnego życia z powodu podeszłego wieku, będzie natomiast świadczyć o braku zdolności do sprawowania opieki nad członkiem rodziny, podobnie jak w przypadku osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Ustawowe założenie zrównania osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym z osobami, które ukończyły 75 lat życia powoduje, że w sprawach o przyznanie świadczeń pielęgnacyjnych powstaje konieczność dokładnego wyjaśnienia, czy małżonek osoby wymagającej opieki z uwagi na osiągnięty wiek 75 lat, a także stan zdrowia, jest rzeczywiście zdolny do sprawowania opieki. Stwierdzenie braku takiej zdolności będzie znosić negatywną przesłankę przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. na równi z orzeczeniem o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 526/21, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji poprzestanie na literalnej wykładni cytowanego wyżej przepisu i ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia negatywnej przesłanki udzielenia wnioskowanego świadczenia, jaką jest brak legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, prowadzić może do pozostawienia wymagającej opieki osoby bez jakiejkolwiek pomocy, do czego żadna wykładnia nie powinna zmierzać. Konsekwencją wadliwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. był również brak wystarczających ustaleń organów obu instancji co do sytuacji majątkowej T. M.. Należy bowiem pamiętać, że za brak możliwości zadośćuczynienia obowiązkowi alimentacyjnemu rozumie się zarówno obiektywny brak możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy, taki jak między innymi wiek i stan zdrowia, jak również brak możliwości dostarczania przez nie środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 48/21; wyrok WSA w Poznaniu z 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 66/21). W aktach sprawy brak jest wystarczających informacji pozwalających ocenić sprawę pod tym kątem. Dlatego obowiązkiem organu I instancji będzie również szczegółowe ustalenie sytuacji majątkowej i zarobkowej T. M. oraz jej małżonka w celu oceny, czy żona wymagającego opieki ma możliwość zadośćuczynienia swojemu obowiązkowi opieki nad mężem w drodze osobistych starań, względnie poprzez łożenie środków finansowych na jej zapewnienie. Następnie w przypadku ustalenia, że T. M. nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem, organy ocenią możliwość zrealizowania tej opieki przez osobę zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika procesowego obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, o co wnosiła skarżąca, a organ nie wyraził sprzeciwu co do tego wniosku.