II SA/Ke 79/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Suchedniowie z dnia 29 marca 2011 r. nr 19/IV/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w gminie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 29 marca 2011 r. Rada Miejska w Suchedniowie, działając na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej u.p.p.r., podjęła uchwałę Nr 19/IV/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w Gminie Suchedniów. W § 2 cyt. uchwały wskazano, że jej wykonanie powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy Suchedniów, zaś w § 3, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do tut. Sądu Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj.: – art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 3 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; – art. 9b ust. 1 i 2 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 ust. 5 i 6 Załącznika do Uchwały celów i zadań zespołu interdyscyplinarnego w sytuacji, gdy Rada Miejska nie została upoważniona do określania celów i zadań zespołu interdyscyplinarnego, albowiem cele i zadania wynikają wprost z ww. przepisów a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych zasad jego funkcjonowania; – art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., art. 9a u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 2 Załącznika do Uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. a nadto dokonanie modyfikacji zapisu ustawowego poprzez pominięcie możliwości udziału w składzie ww. Zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie; – art. 9a ust. 6 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 3 ust. 2 Załącznika do Uchwały stanowiącym, iż "Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu Zespołu, spośród jego członków", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 6 u.p.p.r.; – art. 9a ust. 7 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 3 ust. 6 Załącznika do Uchwały wskazującym częstotliwość posiedzeń Zespołu, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.; – art. 9a ust. 10 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w § 3 ust. 18 Załącznika do Uchwały dot. możliwości tworzenia przez Zespół grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.; – art. 9a ust. 10 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 3 ust. 19 Załącznika do Uchwały celów grup roboczych w sytuacji, gdy Rada Gminy nie została upoważniona do określania celów grup roboczych, albowiem zadania te wynikają wprost z ww. przepisu a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych zasad jego funkcjonowania;  – art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., art. 9a u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 3 ust. 23 Załącznika do Uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele mogą wchodzić w skład grup roboczych, podczas gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. a nadto dokonanie modyfikacji ww. zapisu ustawowego; – art. 9c ust. 2 u.p.p.r., art. 9c ust 3 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez częściowe powtórzenie a nadto zmodyfikowanie w § 3 ust. 25 Załącznika do Uchwały treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9c ust. 2 oraz art. 9c ust 3 u.p.p.r. dot. obowiązku zachowania poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 oraz złożenia stosownego oświadczenia w tym zakresie; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu nadmieniono, że aktualnie trwają prace nad nowa uchwałą, w której zostaną uwzględnione argumenty podniesione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że podstawę jej wydania stanowiło upoważnienie zawarte w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (por. m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r., II SA/Ke 1143/19). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1922/11, pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w zakwestionowanej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne. Podjętą przez Radę Miejską w Suchedniowie uchwałę Nr 19/IV/2011 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w Gminie Suchedniów należy zatem zaliczyć do aktów prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95 ze zm.), które przewidują, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ww. ustawą odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016 r., sygn. IV SA/Po 486/16). Analizowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 3 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższe wadliwości wskazują, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym w całości jej nieważnością. Ustalenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym pozwala przyjąć, że został uwzględniony najdalej idący zarzut skargi, skutkujący stwierdzeniem jej nieważności. Z tego względu odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać za bezprzedmiotowe. Ich merytoryczna ocena nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku, na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a.