II SA/Ke 823/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kary porządkowej oddala skargę. Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z [...], znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego z [...], w przedmiocie nałożenia kary porządkowej w związku z bezzasadną odmową złożenia wyjaśnień na wezwanie z 3 lutego 2016 r., na podstawie art. 220 § 2, art. 233 § 1 pkt 1, w związku z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), dalej "O.p." utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że pismem z 3 lutego 2016 r. Naczelnik Urzędu Celnego, na podstawie art. 155 O.p. wezwał M.D. do złożenia pisemnych wyjaśnień poprzez wskazanie wszystkich osób świadczących pracę oraz osób, które serwisowały urządzenia do gier w lokalu położonym przy ul. [...] w S., w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania. W jego pouczeniu wskazano m.in., iż strona, która mimo prawidłowego wezwania organu podatkowego bezzasadnie odmówi złożenia wyjaśnień lub odmówi udziału w innej czynności, może zostać ukarana karą porządkową. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik strony podał, że zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, ujawnienie danych osobowych osób, które świadczyły pracę oraz serwisowały urządzenia do gier w lokalu położonym przy ul. [...] w S., godziłoby bezpośrednio w konieczność naruszenia przepisów tej ustawy. Odnosząc się do powyższego, organ I instancji stwierdził, że wezwany nie wywiązał się z nałożonego na niego w drodze wezwania obowiązku. Udzielenie jakichkolwiek pisemnych wyjaśnień nie oznacza wypełnienia nałożonego obowiązku. Tylko bowiem udzielenie wyjaśnień, które obejmują treści, o które wzywał organ oznacza jego wypełnienie. Naczelnik także podał, że przedłożenie na żądanie organu danych osobowych pracowników w żaden sposób nie narusza ustawy o ochronie danych osobowych. Organ podatkowy może bowiem zbierać i wykorzystywać niezbędne informacje zawierające dane osobowe, także bez wiedzy osoby, której dotyczą, o czym stanowi art. 7 ustawy o Służbie Celnej. W konsekwencji organ I instancji nałożył na stronę karę porządkową w jej dolnych granicach tj. w wysokości 800 zł uwzględniając, że strona po raz pierwszy bezzasadnie odmówiła złożenia pisemnych wyjaśnień. Choć organ miał jednocześnie na uwadze, że taka odmowa niewątpliwe przyczynia się do wydłużenia czasu trwania postępowania, a co istotniejsze wpływa negatywnie na postępowanie dowodowe. Dalej Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że organ I instancji nakładając karę porządkową działał na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 O.p., czemu dał wyraz w uzasadnieniu oraz sentencji postanowienia. Podkreślił, że wyjaśnienia złożone w piśmie z 19 lutego 2016 r. w żaden sposób nie wypełniają obowiązku nałożonego na stronę. Pismo to bowiem w swej treści nie zawiera żądanych przez organ wyjaśnień. Dyrektor także stwierdził, że dane o które wnioskował organ, a których ujawnienia strona się obawia, pozostają jawne wyłącznie dla stron postępowania, co uregulowane zostało w art. 129 O.p. Naczelnik Urzędu Celnego jako administrator danych obowiązany jest do ich ochrony. Ponadto dane, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych mogą być zbierane i przetwarzane przez organy Służby celnej, wyłącznie gdy jest to niezbędne ze względu na zakres lub charakter prowadzonego postępowania lub przeprowadzanych czynności. Odnosząc się do kwestii podnoszonej przez pełnomocnika strony, że art. 155 O.p. nie daje podstaw do wymierzenia kary porządkowej za nieprzedłożenie dokumentacji w zakreślonym terminie, w związku z czym brak jest podstaw do zastosowania sankcji wobec strony z tytułu braku zachowania tego terminu, organ odwoławczy podał, że wskazany przepis był jedynie podstawą wezwania. Natomiast sama kara porządkowa została nałożona na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 O.p. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie M.D., domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji, zarzucił niezasadne nałożenie kary porządkowej za nieudzielenie wyjaśnień w sprawie o nałożenie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi niezwłocznego umorzenia postępowania z powodu bezskuteczności zakazu urządzania gier na automatach poza kasynem, co stanowi naruszenie art. 208 O.p., sprzeciwiającemu się podejmowaniu jakichkolwiek czynności w postępowaniu jawnie bezprzedmiotowym. W uzasadnieniu autor skargi zwrócił uwagę, że okoliczność braku notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy o grach hazardowych, jest na gruncie tego postępowania całkowicie bezsporna. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11 (FORTUNA i in.), w przedmiocie pytań WSA w Gdańsku odnośnie interpretacji art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE udzielił wykładni, że przepis tego rodzaju jak art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym urządzanie gier na automatach dozwolone jest jedynie w kasynach gry, należy uznać za przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34" (pkt 25 wyroku). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 O.p. w związku z Obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 18 sierpnia 2014 r. w sprawie wysokości kwoty wymienionej w art. 262 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa (M.P. poz. 710), strona, pełnomocnik strony, świadek lub biegły, którzy mimo prawidłowego wezwania organu podatkowego bezzasadnie odmówili złożenia wyjaśnień, zeznań, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin lub udziału w innej czynności, mogą zostać ukarani karą porządkową do 2800 zł. Zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że regulacja ta ma na celu przede wszystkim zdyscyplinowanie strony, a w dalszym planie przymuszenie jej do wykonania niektórych poleceń organu podatkowego. Podkreślić należy, że wyrażona w art. 122 O.p. zasada prawdy materialnej – obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego – nie ma charakteru nieograniczonego. Pomimo tego, że obowiązek dowodzenia spoczywa, co do zasady, na organach podatkowych, oczywistym jest, że możliwość pozyskiwania przez nie materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia danej sprawy jest ograniczona. Organ podatkowy może bowiem nie wiedzieć w ogóle o istnieniu danego środka dowodowego. Z tych też powodów w orzecznictwie i piśmiennictwie zwraca się uwagę na konieczność podejmowania przez podatnika współpracy z organami podatkowymi, w celu wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Podatnik zna bowiem najlepiej swoją sytuację prawną i faktyczną, jest zatem w stanie przedstawić organowi dowody w celu wykazania całokształtu swojej sytuacji i jego słusznych racji. Prawa podatnika do zgłaszania dowodów i składania wyjaśnień, realizującego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu podatkowym, o której mowa w art. 123 O.p., nie można jednak mylić z sytuacją, w której organ wie, że podatnik pozostaje w posiadaniu konkretnego środka dowodowego. Podstawowym obowiązkiem organu podatkowego jest bowiem ustalenie w sprawie prawdy materialnej, a więc uwzględnienie wszystkich dowodów świadczących na korzyść jak i niekorzyść podatnika. Tym samym organ podatkowy nie może zrezygnować dobrowolnie z przeprowadzenia istotnego dowodu w sprawie. W takim przypadku z obowiązkiem ustalenia prawdy materialnej korespondować będzie obowiązek strony do przedstawienia odpowiednich dowodów, pozostających w jej posiadaniu, co też zostało wprost wskazane w treści art. 262 O.p. Innymi słowy, wynikający z art. 122 O.p. obowiązek nie oznacza, że ciężar dowodu, czy dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego spoczywa wyłącznie na organie podatkowym (por. wyroki NSA z: 6 sierpnia 2009 r., I FSK 205/0; 7 lipca 2009 r., II FSK 372/08; 4 czerwca 2009 r., II FSK 293/08; 23 grudnia 2008 r., II FSK 1327/07; 30 maja 2006 r. II FSK 835/05; oraz A. Hanusz: Strony postępowania podatkowego a ciężar dowodu, PP 2004/9/49). Nie budzi wątpliwości, że szereg informacji dotyczących stanu faktycznego sprawy posiada strona i nie może samodzielnie decydować o tym, które dane przekazać organowi, a które nie. Organ ma obowiązek zebrać dowody i ustalić stan faktyczny, ale to nie oznacza, że strona postępowania nie ma obowiązku przekazania na żądanie organu będących w jej posiadaniu dowodów, informacji lub wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy. Wynika to jednoznacznie z art. 189 § 1 i 2, a także z art. 191 i art. 192 O.p. W konsekwencji art. 189 O.p. należy interpretować łącznie z art. 155, a także z art. 187 § 1, art. 191 i art. 192 tej ustawy. Poprzez instytucję wezwania strony, czy innej osoby do określonego zachowania na podstawie art. 155 O.p., realizowany jest przez organ obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W sytuacji gdy strona w ogóle nie stosuje się do wezwania organu, organ ma prawo podjąć dopuszczalne prawem kroki zmierzające do uzyskania od niej wyjaśnień, czy przedstawienia dowodu. Ocena bowiem, czy złożenie przez stronę dowodu jest niezbędne pozostaje w gestii organu, przed którym toczy się postępowanie (por. wyroki NSA: z 30 listopada 2010 r., sygn.: II FSK 1270/09, II FSK 921/10 i II FSK 1691/10). Należy wskazać, że wezwanie skierowane w niniejszej sprawie do skarżącego w trybie art. 155 § 1 O.p. było uzasadnione i w pełni prawidłowe. Organ wskazał precyzyjnie, wyjaśnienia jakich okoliczności oczekuje, pod rygorem zastosowania sankcji przewidzianej w art. 262 § 1 O.p. Art. 155 O.p. daje organowi wprost uprawnienie do wezwania strony lub innych osób, do dokonania wymienionych w tym przepisie czynności procesowych. Z akt sprawy wynika, że skarżący, w odpowiedzi na wezwanie z 3 lutego 2016 r., pismem z 19 lutego 2016 r. poinformowała organ, "że zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, ujawnienie danych osobowych osób, które świadczyły pracę, oraz serwisowały urządzenia do gier w lokalu położonym przy ul. [...], S., godziłoby bezpośrednio w konieczność naruszenia przedmiotowych przepisów w/w ustawy". Należy stwierdzić, że powyższe stanowisko w żaden sposób nie wypełnia obowiązku nałożonego na spółkę wezwaniem z 3 lutego 2016 r. Pismo to nie zawiera bowiem żadnych żądanych przez organ wyjaśnień. Należy stwierdzić, że złożenie jakiegokolwiek pisma zawierającego stanowisko strony nie stanowi wywiązania się z obowiązku złożenia wyjaśnień w zakresie żądanym przez organ podatkowy. W takim wypadku nie może budzić wątpliwości, że działanie skarżącego nosi znamiona "bezzasadnej odmowy", o której mowa art. 262 § 1 pkt 2 O.p. Sąd podziela przy tym wyrażony w orzecznictwie pogląd, uznający za nieuprawnioną taką interpretację art. 262 § 1 pkt 1 i 2 O.p., zgodnie z którą "niewykonanie przez stronę wezwania do konkretnego zachowania się nie powinno być obwarowane karą porządkową, lecz wydaniem decyzji bez uwzględnienia żądanego dowodu, gdyż to strona winna ponosić konsekwencje swej biernej postawy w postępowaniu podatkowym" (por. wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r., sygn. II FSK 471/08). Kluczową przesłanką nałożenia kary porządkowej jest zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 O.p. "bezzasadność odmowy" dokonania konkretnej czynności procesowej przez stronę. Odmowa wykonania obowiązku ma miejsce w przypadku złożenia wprost odpowiedniego oświadczenia strony. Zarazem pod pojęciem odmowy należy rozumieć odmowę nie mającą podstaw w obiektywnych okolicznościach sprawy. Nie chodzi tu zatem o to, czy w przekonaniu strony powinna ona ten obowiązek wykonać, lecz o kwestię istnienia faktycznych przeszkód w jego wykonaniu. Powołanie się na naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2135 ze zm.) za taką przeszkodę nie może być uznane. Zauważyć należy, że przepisy procedury administracyjnej wprawdzie wprost nie mówią o przetwarzaniu danych osobowych, jednakże zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości to, że dochodzi w takim postępowaniu do przetwarzania danych osobowych. Na czynności przetwarzania danych osobowych w toku postępowania składają się takie czynności, jak przetwarzanie danych osobowych stron postępowania, przeprowadzanie dowodów zwłaszcza osobowych, prowadzenie akt sprawy, sporządzanie protokołów, dokonywanie doręczeń i wezwań, udostępnianie akt sprawy, a wreszcie wydanie rozstrzygnięcia. Mimo braku w przepisach O.p. upoważnienia do przetwarzania danych osobowych, noszącego cechy upoważnienia o charakterze generalnym, należy przyjąć, że przetwarzanie danych osobowych przez organ administracji dla celów prowadzonego postępowania jest niezbędne dla wykonania uprawnień i obowiązków przyznanych organowi w przepisach art. 122 i 187 § 1 O.p. Tym samym takie przetwarzanie danych jest niezbędne dla wykonania uprawnień organu administracji publicznej w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych i jako takie niezbędne działanie jest dopuszczalne. W doktrynie zwrócono uwagę, że nawet w przypadku przetwarzania danych osobowych w toku ogólnego postępowania administracyjnego osoba, której dane dotyczą, nie jest uprawniona do żądania zaprzestania przetwarzania swoich danych osobowych w toku tego postępowania. Powyższe odnosi się wprost do postępowania administracyjnego uregulowanego Ordynacją podatkową (Paweł Litwiński, Ochrona danych osobowych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Oficyna Volters Kluwer, Warszawa 2009, s. 150). Zasadnie zatem organ wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień dotyczących innych osób, mając upoważnienie do ich uzyskania zawarte w przytoczonych przepisach Ordynacji podatkowej, a proces ich przetwarzania jest dopuszczalny na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Prezentując powyższy pogląd, Sąd oparł się także na argumentacji zawartej w wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 268/11 (dostępnym na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto zwrócić należy uwagę na zasadę ograniczonej jawności postępowania podatkowego, wyrażoną w art. 129 O.p. Z przepisu tego wynika, że postępowanie podatkowe jest jawne wyłącznie dla stron, co oznacza, iż organ podatkowy nie może udostępnić akt sprawy, jak i dopuścić do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego innych osób, ale tylko strony i należycie umocowanych pełnomocników. Nie narusza tej zasady zwrócenie się do strony o wskazanie danych osób nie uczestniczących w postępowaniu podatkowym. Podmioty te ani nie uzyskają wglądu w akta sprawy dotyczącej skarżącego, ani nie będą brać udziału w czynnościach w toku postępowania. Organy mają prawo podejmować wszelkie dopuszczalne prawem działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia i należytego załatwienia sprawy. Zwrócenie się do skarżącego o informacje dotyczące osób, które świadczyły pracę we wskazanym w wezwaniu lokalu, musi być zatem powiązane z ujawnieniem ich tożsamości. Nałożona kara porządkowa mieści się w granicach określonych przez art. 262 O.p. Przepis ten stanowi bowiem, że karę porządkową można nałożyć na uczestnika postępowania w wysokości do 2800 zł i nie uzależnia jej wymiaru od jakichkolwiek przesłanek. Nie ulega jednak wątpliwości, że organy podatkowe w ramach uznania administracyjnego powinny mieć na uwadze ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę działania w oparciu o przepisy prawa. Sąd administracyjny w przypadku kontroli rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne, może jedynie badać, czy organ podatkowy nie przekroczył jego granic ustawowych. W niniejszej sprawie do przekroczenia takich granic nie doszło. Organ dostatecznie uzasadnił obciążenie skarżącego kwotą w wysokości 800 zł. Odnosząc się do wskazanej w skardze okoliczności braku notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy o grach hazardowych i związanego z tym obowiązku organu niezwłocznego umorzenia postępowania z powodu bezskuteczności zakazu urządzania gier na automatach poza kasynem wyjaśnić należy, że w następstwie rozpoznania wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2016 r., Sąd ten w uchwale z 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16 podjętej w składzie siedmiu sędziów orzekł, że: 1. Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 ww. dyrektywy 98/34/WE 37, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy. 2. Urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Powyższa uchwała jest na mocy art. 269 § 1 Ppsa o tyle wiążąca dla każdego składu orzekającego sądu administracyjnego, że można od niej odstąpić jedynie pod warunkiem przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego wynikającego z jej treści do ponownego rozważenia oraz pod warunkiem podjęcia przez powyższy skład nowej uchwały zawierającej odmienne stanowisko prawne. Ponieważ skład orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sentencji powyższej uchwały, jak również akceptuje argumentację podniesioną w jej uzasadnieniu, dlatego stanowisko, które w tym zakresie zawiera skarga (przedstawione zresztą bez jakiejkolwiek argumentacji), podważające prawidłowość poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale, musi być uznane za pozbawione podstaw. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Ppsa.